如何围绕“执行难”问题实现对民事执行的检察监督

姜作文

实践中,基层检察院民事行政检察部门经常遇到前来申诉的当事人,反映法院执行人员执行中的问题及错误执行问题。但是,由于法律对于检察机关对法院执行工作的监督没有具体的规定,我们只能通过别的途径向办案人员或者领导提出改正意见。而这些意见落实和改正情况往往是不得而知了。因为,没有法律的明确规定,只要执行人员不构成渎职犯罪,我们检察机关对执行工作的监督是苍白无力的。这样,既不能体现检察机关的法律监督职能,也不能维护法律实施的公正和及时。公正的审判必须以公正的执行作为圆满的结局。作为法院审判权能内容之一的执行权,在审判权被监督的同时,也应该对执行权予以切实、有效的监督。下面,笔者围绕“执行难”就有关检察监督问题予以探讨。

一、关于“执行难”理解和认识

原全国人大法律工作委员会主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法(试行)〉(修改草案)的说明》中指出:“执行是审判工作的一个十分重要的环节,它关系到法律和人民法院的尊严,有效保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护正常的社会经济秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难的问题比较突出。”到底什么是“执行难”?现在有人认为,只要法院判决了,暂时执行不了就是“执行难”。我认为这样的认识还是不够全面的。“执行难”是一个复杂的社会问题。不能把所有拿不到钱的判决都叫做“执行难”。所谓“执行难”是指判决以后被执行人有财产、有履行的能力,但是因为种种的原因钱拿不回来,执行不了,这才是“执行难”。因为民事活动是有风险的,在民事活动过程中发生纠纷,打了官司,这种风险在判决以前就存在,也就是说,被执行人本来就没有钱,那他判决以后也不可能变为有钱。这在法律上叫做执行不能,而不是“执行难”。

二、司法实践中“执行难”的主要原因分析

一是执行行为不够规范。有的执行人员不按法律规定使用强制执行措施,有的中止执行不符合法定条件和规定的程序,有的追加、变更被执行人缺乏法律依据,有的处理案外人异议草率行事;个别执行人员消极执行,工作拖拉,贻误了执行时机。

二是组织纪律观念待增强。有的执行人员标准不高,要求不严;有的下级法院对上级法院的监督、决定或者意见以种种理由拖着不办。

三是地方保护主义和部门保护主义、法律制度不够完善。人民群众中的“亲情”意识浓厚,“地缘”关系复杂,不论公私事务,使众多案件的执行因地方保护主义和部门保护主义的干扰而胎死腹中,当事人的应然性权利难以转化为实然性权利。

四是现行法律对于如何控制被告人及相关赔偿责任人的财产的规定不明,而且控制时间滞后。

五是民事诉讼法中检察监督原则所包含的对民事执行的检察监督制度并未有效建立起来,其真正原因是缺乏对执行程序进行检察监督的具体措施与程序的规定,导致检察机关在试图按民事诉讼法第十四条规定对执行工作进行监督时,找不到关于执行监督的方法与程序的规定,法院也以“无法可依”作为拒绝检察机关监督的理由。因此,为落实民事诉讼法检察监督原则中的对民事执行进行监督的要求,必须规定具体的监督方法与程序。

三、检察机关对民事执行工作实施法律监督的主要方式分析

虽然民事诉讼法没有关于对执行程序进行法律监督的具体方法和程序的规定,但因为毕竟有了关于对民事审判(包括执行)实行法律监督的原则性规定,并且法院的执行工作也确实有着对检察监督的实际需要,一些地方的检察机关已经开展了对民事执行工作的监督尝试,一些地方的人民法院也与检察机关就如何通过检察监督解决民事执行中存在的问题达成了共识。目前实践中尝试使用的监督方法主要有如下几种:抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督。另外,还有要求说明理由通知、查处职务犯罪等监督方式。

1.抗诉。抗诉本是民事诉讼法第一百八十五条关于检察机关对生效判决、裁定的监督方法,因为该条并未对可以抗诉的民事裁定作出任何限制,故一些检察机关对执行程序的裁定进行了抗诉,一些法院也曾受理。但自1995年最高人民法院发布《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》之后,人民法院就不再配合此类执行监督方法。

2.检察建议。2000年最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条规定:“有下列情形之一的,人民检察院可以向人民法院提出检察建议:(一)原判决、裁定符合抗诉条件,人民检察院与人民法院协商一致,人民法院同意再审的;(二)原裁定确有错误,但依法不能启动再审程序予以救济的;(三)人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的;(四)应当向人民法院提出检察建议的其他情形。”其中的第(二)、(四)项规定就成为检察机关以检察建议的方式(下转208页)(上接206页)对民事执行工作进行监督的法律依据。从实践的情况看,使用这种方式对民事执行工作进行监督也最为普遍。在实践中,检察建议遇到的最大问题就是其效力问题。现行法律未明确规定检察建议的效力,导致法院对检察建议不予理睬或不予答复,这不仅有损检察机关的权威,而且挫伤了检察办案人员的工作积极性。

3.监督意见。自2003年起,海南省检察院对法院民行案件执行中存在的错误所发的法律文书,不再称“检察建议书”或“检察意见书”,而是统一称为“监督意见书”,他们认为“监督意见书”更符合检察机关的主体身份和地位,也更能彰显法律监督的分量和意义。并且监督意见书直接发给法院院长。实践证明,这种做法也更能引起法院的重视。

4.纠正违法通知。《人民检察院刑事诉讼规则》规定了纠正违法通知书的检察监督方法,其第三百八十六条第一款、第三款规定:“人民检察院发现公安机关或者公安人员在侦查或者决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中有违法情形的,应当及时提出纠正意见。”“对于情节较重的违法情形,应当报请检察长批准后,向公安机关发出纠正违法通知书。”但在民事行政诉讼的法律监督规定中却没有这一制度。与检察建议或监督意见相比,纠正违法通知书看起来有更大的强制性,也正因为如此,有的法院的抵触情绪更大,通常以没有根据为由拒绝接受;有的法院认为检察机关既然有权对民事执行工作进行监督,其监督方式可以探索,也愿意接受此种监督方式,本着有过则改的原则处理此类执行监督案件。

5.暂缓执行建议。暂缓执行检察建议是检察建议的一种,有的是检察机关在办理民事、行政抗诉案件中对将来可能造成执行回转困难的案件提出的,也有的是在对法院民事执行活动进行监督中提出的。最高人民法院在2000年《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中认为检察机关不应提出此类建议,但一些地方的检察机关和其他有关部门仍在尝试进行这项工作。

6.其他与执行监督相关的方式。这包括:其一,查处民事执行中的职务犯罪行为。这种传统的行使职权方式尽管与民事诉讼法律监督在内容、对象上并不相同,但在客观上也产生了对民事执行进行监督的效果。其二,要求说明理由。如有的地方检察机关对于执行申诉案件认为有疑问的,要求法院执行部门说明理由,就法院的答复理由再进行审查,这种方法方便了检察院的监督,也有利于与法院的沟通协调。其三,参与执行和解。事实上,这是在帮助法院化解执行中的当事人争议难题,而不是一种监督方式。

因此,笔者认为应该对现行民事行政监督制度进行改革,建议修改两部诉讼法的分则部分,明确检察机关监督范围贯穿民行诉讼活动的全过程。明确规定对涉及检察机关和审判机关两家职能的司法解释必须联合发文,单方做出的部门性规定不具有法律效力。这样就避免了由审判机关为自己设计被监督范围,避免存在法律监督上的漏洞。

(编辑/李舶)