试论国家赔偿归责原则对赔偿范围的影响及对策

刘惠民

[摘 要]归责原则在国家赔偿制度中是根本性的制度,它决定着国家是否赔偿和在什么范围内承担赔偿责任,反映国家的价值取向和赔偿政策。因此归责原则对赔偿范围有很重要的影响。我国国家赔偿采取的是违法归责原则,这是否有利于保护受害方的合法权益呢?本文将从违法归责原则的特性等方面来讨论他对赔偿范围的影响及对策。

[关键词]国家赔偿;归责原则;赔偿范围;违法归责原则

一、我国国家赔偿的归责原则

我国现行的国家赔偿法的归责原则是什么?根据《中华人民共和国国家赔偿法》第2条规定:“国家机关国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条明确了我国国家赔偿的归责原则即违法归责原则。但许多学者都有自己的见解如杨小君老师主张违法归责原则为主兼采结果归责原则,同时也指出了结果归责原则适用的领域,也有学者对我国国家赔偿归责原则提出了反思与重构,违法归责原则为主已达成了共识。事实上大多数国家赔偿案件多采纳的是违法归责原则。因此违法归责原则对国家赔偿的范围起主要影响。

二、违法归责原则对赔偿范围的影响

(一)违法的释义对赔偿范围的影响

违法可作广义和狭义的解释,然而我国是一个成文法国家,法律的原则、法律的精神等非成文或非具有明确可操作性的内容在实践中并没有得到重视。执法人员在执法的时候,更多地是运用具有强烈可操作性的规则、规定办事,很少有人愿意直接运用法的原则、法的精神判断某一个职权行为的合法与否。理论上对“违法”的广义解释在实践中却被转化为狭义的“违法”,这就造成了一些应当属于国家赔偿范围的,却以此逃脱了国家赔偿,不利于受害人权益的保护。理论上主张国家赔偿归责原则是违法归责的学者一般都认为,违法的含义具体包括以下几个方面:国家侵权主体的行为违反了法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件;国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定,但违反了法的原则和精神;国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务,或违反了对特定人的职责与义务;国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。这样的违法含义是广泛的,既包括了明确违反成文规范的情况,也包括了法的原则和精神;既包括了作为性违法,也包括了不作为性违反;既包括了法律行为违法,也包括了事实行为违法。这种解释无疑有利于受害人的权益保护。但其毕竟只是理论上的解释,并不具有法律效力。对于国家赔偿法中规定的“违法”,在实践中往往被理解为“国家侵权主体的行为违反了法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的明确规定”。这就把大量应当属于国家赔偿的事项排除在国家赔偿的范围之外,严重影响了对当事人权益的保护。比如平等原则和信赖保护原则等法律原则的行为,就无法得到国家赔偿。

(二)确认违法对国家赔偿范围的影响

国家赔偿法对违法的确认仅规定在第9条和第20条两条及最高人民法院的司法解释。但这些规定并非明确统一使得赔偿请求人申请赔偿难以实现。一方面,确认机制不完善。确认立案是国家赔偿的第一关,然而,国家赔偿法对此没有具体规定,只是规定申请确认司法机关职权行为违法,首先应申请侵权机关自行确认,一旦侵权机关不予确认或申请人对确认结果不服,赔偿请求人就只能“申诉”。由于当前行政及司法系统存在着严重的依附和行政化倾向,上下级之间利益攸关,上级机关很难有太大的公平性、中立性和积极性,申请人因此而畏惧、担心、缺乏信心,不敢告、不愿告、不知告、不屑告,或者觉得“告了也没用”,宁愿“忍气吞声”,也不愿“讨个说法”。而不确认违法,案件就不能进入赔偿程序,保护赔偿请求人合法权益就成为一句空话。另一方面,违反诉讼效益申诉就其本质而言,是公民、法人、其他组织的一个民主权利,不是一个完整意义上诉权,更没有法律程序上的保障。《国家赔偿法》第二十条第二款规定“:赔偿请求人要求确认有本法第十五条、第十六条规定的情形之一的,被要求的机关不予确认的,赔偿请求人有权申诉”。但在司法实践中,有关部门对“申诉”缺乏应有的重视和时效约束,显得与诉讼效益原则格格不入。使赔偿久拖不觉从而使受害方丧失继续请求赔偿的信心。为此我国应尽快出台国家赔偿法程序对确认机关、确认程序、确认期限以及申诉程序详加规定,明确刑事赔偿由上级机关确认,完善监督制约机制。

(三)违法归责原则掩盖了弥补责任的实质

违法归责原则实际上把赔偿责任当成了评价责任和追究责任,而不是弥补责任。违法归责原则过于严格地限制了受害人获得赔偿的条件,是受害人难以获得国家赔偿的主要原因之一。违法归责原则侧重于对国家机关行为的法律评价,而不侧重于对公民、法人是否受到损失以及这种损失是否应当由他承担的考虑,这个出发点是错误的。赔偿制度的本质,是对损失的负担或弥补,而不是对造成损失行为或原因的评价。由于国家赔偿法把归责原则定位于对造成损失行为的评价上,使得一些无辜受到损失的个人得不到应有的弥补或赔偿,缩小了国家赔偿的范围,无端增加了受害人获得赔偿的难度,使赔偿责任变成了评价责任和追究责任。所以在实践中国家机关对赔偿责任的负担会有一种(下转146页)(上接144页)天然的抵抗情绪。在实践中,有些国家机关一旦涉及国家赔偿责任的承担,都会极力抵抗,即使最后决定赔偿了,也多是用自己“小金库”的钱来“私了”。这些现象在一定程度上反映了这样的认识:我赔了,就是我做错了。所以,即使我错了,也最好“家丑”不要外扬,自己“私了”了事。

三、扩大赔偿范围的方式

目前针对上述情况有许多学者提出了扩大国家赔偿范围的方法。现代各国的立法状况来看,许多国家都不是依靠单一的归责原则来建构国家赔偿制度而是一个相对完整的归责体系。我国现行的单一的归责原则明显不适合现代社会的发展应建立一个相对的归责体系针对不同类别的的赔偿事项,分别设计不同的能适应各类事项特征的归责原则。

(一)违法责任原则在现阶段的继续适用

由于法律规划的普遍性、抽象性与社会现实多样性、多变性矛盾的存在,依据违法责任原则构建起来的国家赔偿制度也有覆盖不到的地方,公民、法人和其他组织在某些特定情况下遭受损害不能获得救济。在国家赔偿制度不断发展的过程中应健全归责原则,使之与社会的发展情况相适应。但是在现阶段,违法责任原则适合我国的国情,反映了立法时的经济发展状况和民主政治发展的进程,与宪法的规定相协调,与法冶原则、依法行政原则基本相一致,也克服了过错责任的不确定性,易于操作。因此在一定历史时期内国家赔偿归责原则仍将以违法责任原则为主。

(二)无过错责任原则的补充适用

国家赔偿理论来源于民事侵权责任理论。在民事侵权责任中适用无过错责任原则时,受害人只要证明了违法行为和损害事实,并且两者具有因果关系即可。无过错责任原则重点放在了受害人的权益损害,目前大多数发达国家辅用的这一原则。无过错责任原则在民法中被适用于特殊侵权行为。比如:产品侵权责任;高度危险作业致人损害的责任;污染环境的侵权责任;无行为能力人,限制行为能力人致人损害的责任,这些情况的特征是难以确定加害人,那么这类国家赔偿案件国家作为特殊主体的侵权案件与受害人身份地位上的悬殊,适用这一原则可以有效保护受害人的利益。国外一些国家适用这一原则解决了我国现目前用违法责任原则无法解决的问题。依无过错责任原则由国家工作人员对受害人承担损害赔偿责任是很好的办法。

(三)公平责任原则的适用

公平责任原则是指致害人和受害人都没有过错,在损害事实已经发生的情况下,以公平考虑作为价值判断标准,根据实际情况和可能,由双方当事人公平分担损失的原则。公平责任原则有它的自己调整领域。比如,行政指导是行政主体为实现一定行政目的,在其主管的行政事务范围内,为适应复杂多变的经济和社会生活的需要,基于国家的法律原则和政策在行政相对人的同意或协助下,适时灵活地采取非强制手段,为引导相对人的活动而实施的,不直接产生法律效果的行为。

总之,我国的国家赔偿归责原则应该以违法原则为一般原则,同时辅之以过错责任原则,、结果责任以及公平责任原则等建立我国的国家赔偿归责体系,扩大我国国家赔偿的范围。

(编辑/李舶)