社会组织参与服务政府建设的四维考察

石国亮 黄 尹

作者简介:A石国亮(1972- ),男,安徽芜湖人,中国青年政治学院副教授,法学博士,哲学博士后,硕士生导师,中国人民大学公共管理学院访问学者,联合国开发计划署《公平发展 公共治理》项目专家组成员,主要研究方向为公共管理;黄尹(1986- ),男,福建莆田人,中国青年政治学院硕士研究生,主要研究方向为公共管理。

摘 要:社会组织参与服务型政府建设,不是自发形成的,而是多种因素合力造就的。它是中国共产党对社会组织政策的调整,实现政党主导与社会发展的良性互动的必然;是服务型政府建设的内在需求与社会组织自身属性相契合的必然;是适应公民意识新觉醒和公民社会发育,实现政府与公民的互动双赢的必然;也是借鉴和总结国际经验,实现与世界政府改革趋势相适应的结果。

关键词:社会组织;服务型政府;参与;动因

中图分类号:C912.2 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2009)12-0087-04

社会组织,有广义和狭义之分。广义的社会组织是除政府以外的包括政党、企业等在内的各类组织。狭义的社会组织,又称非政府组织、非营利组织、民间组织等,是指以非政府的方式从事特定的或普遍的公益事业、不以营利为目的的志愿性团体。本文使用的是狭义的社会组织概念,有时出于需要,也采用了非政府组织等概念。

一

探究社会组织参与服务型政府建设的动因,社会组织与中国共产党之间的关系是一个极为重要的因素。有研究甚至认为,由于中国社会的特性,社会组织与中国共产党的关系是社会组织发展的决定性因素。[1]通过对两者关系的历史考察,我们可以更为清晰地看出:新中国60年来,中国社会组织从停滞,到第一次发展高潮,再到徘徊中发展,直至全面发展,参与服务型政府建设,都是与中国共产党对社会组织政策的不断调整、实现政党主导与社会发展的良性互动密不可分的。

在我国,具有现代意义的社会组织最早出现于清末民初。新中国成立后,中国共产党以重新建构中国社会为国家建设的行动起点,将劳动阶级组织起来,成为掌握生产资料和国家政权的主导力量,从而在实现劳动阶级作为阶级的整体解放的同时,实现中国社会的重新组织与整合,建立起了高度组织化的社会。在这样的社会建构过程中,当时留存下来的各种社团,要么自我解放,要么被取缔,要么被重新改造,发展陷入停滞,最后所剩无几。据统计,20世纪50年代全国性的社团只有44个,20世纪60年代也不到100个,地方性社团大约在6000个左右。[2]这些社团,也不是作为独立的社会力量存在的,相反都是作为中国共产党的外部力量而存在。有研究认为,在这一时期,以党的组织为核心进行组织化社会建构,不仅从根本上吞食了社会组织存在的空间,而且也从根本上使留存下来的具有社会组织性质的各类社会团体空洞化。政党组织了社会,与此同时,整个社会也被政党化了。[3]

党的十一届三中全会的召开,标志着中国社会进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期。党主导下的制度变迁迅速释放了中国的社会空间,民间社会的活力被激发出来,于是,社会组织在20世纪80年代中后期形成了第一次发展高潮。数据显示,1989年初,全国性社会团体达到1600多个,比“文化大革命”前增长16倍,地方性社会团体也由6000多个猛增到近20万个,增长了33倍。[4]然而在这一时期,社会空间的释放只是在一定程度上的。1984年11月中共中央、国务院下发《关于严格控制全国性组织的通知》,明确了社会团体由各归口部门分别审查,并进行了改革开放后对社会组织的第一轮清查整顿。1989年10月,国务院终止了1950年10月公布的《社会团体登记暂行办法》,颁布了《社会团体登记管理条例》。

1995年“世界妇女大会”在北京召开,大会期间的“非政府组织论坛”引起不小轰动,很多中国人第一次在传媒中频繁听到NGO与“第三部门”等词汇。此前已经出现的若干可以在一定程度上被认为有些民间色彩的组织与国际上蓬勃发展的“非政府组织运动”联系起来,成为了我国社会组织发展的一个里程碑。然而,影响力的扩大并不意味着其发展速度的加快。实际上,社会组织在这一时期的发展陷入了徘徊,党和政府的整顿措施使得社会组织在数量上持续减少,从1996年至2001年,经合法登记的社团数量年下降幅度分别达到1.6%、83%、17.5%、4.6%、1.5%,从1996年的18.5万下降到2001年的12.9万。

进入新世纪新阶段,社会组织的发展迎来了春天。党的十六大报告第一次把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的一个重要目标提了出来,并关注到了新经济组织、社会团体的建设。2005年2月19日,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中强调,中国共产党必须思考和研究如何在党的领导下更好地发挥基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织等的积极作用,形成社会管理的整体合力。[5]2006年11月28日,中共中央颁发了《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》,强调要把做好新的社会阶层人士的统战工作作为统一战线工作新的着力点,坚持以社团为纽带、社区为依托、网络为媒介、活动为抓手,把新的社会阶层人士更广泛地团结和凝聚在党和政府的周围。[6]“重视社会组织建设与管理”,还出现在了党的十七大报告中。2008年2月27日,党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出:“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。”[7]可见,新世纪新阶段以来,中国共产党已经明确把社会组织看作是政党必须与其合作,并充分发挥其作用的重要的社会力量。这一认识上和政策上的重大转变,极大地推动了社会组织的发展。

二

一般来说,服务型政府的本质在于服务,但并不单纯地包括服务理念的建构,或是政府职能的转换,又或是某种行政体制的更新,它是相对于统治型政府、管制性政府而言的一种全新模式。它的内涵至少包括以下三点:其一,服务型政府的目的是为了公民利益的实现,而不是政府利益的实现;其二,在政府向公民提供服务的过程中,公民的利益居于决定性地位,政府是有限政府,公民需要什么,政府才能提供什么;其三,权力主体是多元的,政府并不是国家唯一的权力中心,各种机构(包括社会的私人的)只要得到公众的认可,都可以成为社会权力的主体之一。[8]作为一种全新的治理模式,服务型政府建设与传统统治型、管制型政府模式有着本质的区别。服务型政府建设产生了许多新需求,这为社会组织参与服务型政府建设提供了必要性和可能性。

从服务型政府的性质出发,治理理论指导下的服务型政府承认权力主体的多元性,允许各种能够体现公民利益、满足公民需求的机构加入到公共服务的提供中,这为社会组织参与服务型政府建设提供了基本前提。权力主体的多元化在政府改革中的具体表现就是行政权力的“分权”和“还权”。有论者曾对“分权”与“还权”作过区分,认为“分权是指把原本属于政府的部分行政权力,分给非政府组织去行使,以减轻政府的权利负担,也充分运用非官方或半官方组织所拥有的雄厚的社会资源,更好地去完成某一方面的行政任务”;而“还权是指将国家(政府)所‘吞食的社会权力与权利‘归还于社会”。[9]可见,“分权”与“还权”之间的本质区别在于从政府职能中分离出去的“权力”的性质——是国家享有的统治权的一部分,还是社会享有的自我管理权力的一部分。事实上,在行政体制改革及其职能分解的过程中,“分权”和“还权”都是不可避免的,社会组织有可能承担这样的使命:在政府职能改革中,将原属于政府享有的部分国家行政权,通过授权或委托的方式转移到社会组织行使。实际上,各级政府已经开始重视社会组织在这方面的作用。

从服务型政府的核心理念出发,建构服务理念,为社会提供更好的公共服务是服务型政府的根本要求,而社会组织由于其自身特点,能够在公共服务的某些领域为政府提供更好的服务。作为不同于政府和营利性组织的一种特殊形态的组织,社会组织是以非政府的方式,从事特定的或普遍的公益事业、不以营利为目的的组织。莱斯特•萨拉蒙从特征入手来寻求这种组织的共同点:一是组织性,即这些机构都有一定的制度和结构;二是私有性,即这些机构都在制度上与国家相分离;三是非营利性;四是自治性,即这些机构都基本上是独立处理各自的事务;五是自愿性,即这些机构的成员不是法律要求而组成的,这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。[10]这种松散的、灵活自由的、体现社会公民参与意愿的属性与服务型政府建设的需要恰好吻合。

从服务型政府的特点出发,社会组织有助于政府的有限性、责任性、法治性和廉洁性的实现。服务型政府是一个有限政府,追求建立与社会主义市场经济体制相适应的“小政府、大社会”的社会治理结构。同时,它是一个责任政府,相比管制型政府在管理时,只对上级负责,不对下级特别是公民负责的倾向,服务型政府倾向于对上、对下一致负责的态度,不仅凭长官意志办事,而应以公民需求为导向,为公民负责。它也是一个法治政府,依法治国,保护公民的合法权利。它还是一个廉洁政府,在培育行政伦理的同时,严惩各种贪污腐败的行为。社会组织参与服务型政府建设中,有助于政府的这些特点的实现。一方面,社会组织本身的充分发育,有利于社会自我管理的能力,从而为转变政府职能,建设有限政府创造条件。另一方面,社会组织从诞生之日起,就与政府存在着一种对抗和竞争的关系。它不仅有助于解决政府在提供公共服务方面的缺失,而且要作为公民社会的一个重要力量,来防止、削弱或补救政府和市场对公众利益的侵害,增强社会权力对政府公共权力的控制力度,其监督作用有助于政府责任理念的建构,克服权力间相互扯皮和推诿中滋生的腐败现象,实现政府的法制性和廉洁性。

三

从公民的角度出发,社会组织参与服务型政府建设,其根源在于改革开放30多年来公民意识的新觉醒和公民社会的发育。作为国家和社会生活中最基本、最普遍的主体,公民是社会成员的基准性身份和角色。在此基础上的公民意识,是相对于“臣民意识”而言的,指的是一种现代法治下的民众意识,涵盖独立人格的平等意识、制约权力的监督意识、履行职责的责任意识等多方面的内容。改革开放30多年来,从与世无争、逆来顺受,到敢于运用法律武器理直气壮地维护宪法赋予公民的权利;从对公共事务的冷漠,到监督政府行为参加各种听证会,这些深刻的转变正是公民意识觉醒的显著标志。随着社会主义市场经济的日益成熟,公民意识的新觉醒已成为了一个不可阻挡的趋势。

公民意识的新觉醒推动了公民社会的发育。公民意识是公民社会的基础和组成部分,只有当以自由、平等、责任等为特征的公民意识觉醒,内化在公民自觉的行动中,影响力不断扩大时,公民社会才有发育的可能。公民社会是公民意识觉醒的目标,公民社会的发育又反过来促进公民意识不断走向成熟。简单概括,公民意识是现代公民个人对其社会身份的认同,而公民社会则是整个社会对于这一公民意识的再认识,展现着社会进步的魅力。从公民社会兴起的实践表现来看,如果说30多年来,公民社会在很大程度上只是孕育在改革开放中的一个“胚胎”,那么,2008年中国社会所经历的汶川大地震和北京奥运会则标志着中国公民社会已经“出世”。大多数学者将2008年作为中国公民社会元年。

公民意识的觉醒和公民社会的兴起,就给政府提出这样的一个问题:如何引导公民意识,建构公民社会,使之与政府转型相结合,转化为社会主义和谐社会建设的合力?其答案就是引进社会组织参与服务型政府建设。一方面,公民社会的一个重要特征就是社会组织的蓬勃发展,加强与社会组织的合作,引导其参与服务型政府的建设,具有必要性。实际上,从公民社会的内涵来说,公民社会是指国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成,以保护或增进他们的利益或价值。[11]在我国,有学者将公民社会定义为“国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。”[12]也就是说,社会组织的蓬勃发展是公民社会形成的重要标志,公民社会其实就是以社会组织的发展为特征的一种社会形态。由此表明,公民社会的主体,即组成要素是各种非政府和非企业的公民组织,包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。政府处理与公民社会的关系,实际上很大程度上就是处理与社会组织的关系。另一方面,相对于公民个人和公民社会,社会组织是实实在在的组织,政府与其合作,具有可行性。伴随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展,中国社会发生了深刻的转型,方向是最终建设一个公民社会。当前,随着服务型政府的构建,社会将由政府包办一切的单位制的构成转变为政府、市场、社会组织三个支柱共同构成,共同来推进社会进步。政府在进行服务型政府建设时,有意识地将社会组织引进政府转型的过程中,通过明确社会组织在公共服务体制中的地位和作用,结合相关法律、体制和政策进行调整,使广泛的社会组织参与到公共服务中来,不仅可以推动社会组织的发展,更有利于公民意识的进一步培育,促进公民社会的建构,实现政府与公民的互动双赢。

四

发挥社会组织在服务型政建设中的作用,也是我国政府总结国际经验,实现与世界政府改革趋势相适应的结果。

目前,世界各国特别是西方发达国家关于处理政府与社会组织关系的经验,总结起来主要有以下几点:其一,社会组织参与公共服务的提供,往往作为政府改革的一部分,伴随着政府的整体性改革进行的。20世纪70年代以来,新西兰、英国、美国等发达国家的公共部门针对传统的政府管理模式暴露出的种种弊端及政府的“失效症状”,掀起了运用市场和社会的力量来提高政府绩效的运动,紧接着,日本、加拿大、荷兰、法国等也纷纷效仿。一些国家纷纷提出了“政府再造”的口号,通过“政府再造”来改善公共产品的质量,重新赢得公众对政府的信心,兴起了被称为“新公共管理”运动的政府改革浪潮。其二,社会组织提供公共服务,需要政府在政策、制度等方面的大力支持,政府的支持是社会组织发展的重要因素。在德国,政府和社会组织之间长期保持着密切的合作关系。德国社会组织收入的64%来自政府,换言之,政府财政支持是德国社会组织赖以生存和发展的支柱。德国政府在政府改革过程中,在社会福利领域采取所谓“第三方补贴”的原则,通过支持社会组织发展来增进整个社会福利。在卫生保健、社会保险等领域实行直接补助;在教育领域主要补贴初等和中等教育;在社会服务领域主要资助弱势群体,如老年人和残疾家庭;在发展领域主要通过资助开展再就业培训;在国际合作方面则运用与政府基金相关的非政府组织进行国际救灾及发展援助等一系列活动。[13]在日本,1995年以前,政府对社会组织采取的是严格限制的态度。阪神大地震给了社会组织展示其优势和能力的机会,唤起了整个社会对社会组织的重视,政府也从根本上改变了观念,于是有了1998年日本的《特定非营利组织活动促进法》,同时日本政府也通过优惠税制和提供财政补贴等措施积极支持社会组织的活动,促进了社会组织的较快发展。其三,在教育、公共医疗、慈善、扶贫和环保等公共服务领域,通过与政府组织的合作,社会组织可以发挥独特的作用。1999年,美国学者莱斯特•萨拉蒙的一个在全球范围内开展了一个比较研究的大型国际合作项目(The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project,CNP)成果表明,在美国、英国、法国等全球42个国家中,都存在一个由这类组织组成的庞大的非营利部门,平均规模大约是:占各国GDP的4.6%,占非农就业人口的5%,占服务业就业人口的10%,相当于政府公共部门就业人口的27%。[14]在长期的研究中,他指出:“非政府组织在世界各国的发展表明,一个由非政府组织所发动的‘社会团体革命(global associational revolution)方兴未艾,它对21世纪所具有的意义,也许如同民族国家的兴起对20世纪所具有的一样重大。”[15]

相比国际社会特别是西方社会,我国社会组织与政府的互动还存在较大差距。如政府对于社会组织的支持力度还不够。长期以来,受意识形态的影响,我国政府对社会组织的发展存在相当程度上的误解,所制定的很多法规常带有局限性,法规中所蕴含的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架,在相当长的时期里都成为制约社会组织发展的因素。

总结国际经验,对比现实差距,我们可以得出这样的启示:在构建服务型政府中,应充分发挥社会组织的作用,推动公共权力的还权于民,在减轻政府负担的同时,通过政府与社会的互动,实现政府与公民的共赢。也就是说,我国充分发挥社会组织在服务型政府建设中的重要作用,也是借鉴和总结国际经验,实现与世界政府改革趋势相适应的结果。□

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[6]关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见[N].人民日报,2006-11-29.

[7]关于深化行政管理体制改革的意见[N].人民日报,2008-03-05.

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[11]White Gordon,Civil Society,“Democratization and Development”,Democratization,vol. 1,No. 3,Autumn 1994,p.375-390.

[12]俞可平.中国特色公民社会的兴起[N].21世纪经济报道,2007-1-17.

[13]王名.非营利组织管理概论.北京:中国人民大学出版社,2002:29.

[14]萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门国际指数[M].北京:北京大学出版社,2007:19-24.

[15]Lester Salamon,“The Rise of the Nonprofit Sector”,Foreign Affairs,vol.74,no.3(July/August 1994).

责任编辑:黄 杰