论起诉裁量权的正当程序控制

王海军

在我国的立法和司法实践中，对起诉裁量权的监督制约主要体现在外部和事后，对内在正当程序机制则关注不足。因此，深入探讨起诉裁量权的内在正当程序机制则尤显必要。

一、起诉裁量权及其特征

起诉裁量权是自由裁量权的一种形式，指检察官根据刑事政策、法律原则和精神以及个案具体案情等情况进行自由裁量，在不起诉、起诉以及怎样起诉之间作出选择的权力。现代国家基本上都在起诉便宜主义影响下赋予了检察官比较广泛的起诉裁量权，具体包括：不起诉权、选择起诉权、辩诉交易权、豁免权、变更起诉权、撤回起诉权等。依据我国《刑事诉讼法》，起诉裁量权主要包括不起诉、变更起诉、追加起诉和撤回起诉等情形。

与纯粹的适用法律行为相比，起诉裁量权具有鲜明的主观性、效用性和策略选择性等特征。首先，法律意志与个人意志混合，主觀性特征明显。起诉裁量行为受个人意志和法律意志共同支配。检察官起诉裁量时必须以公平正义为依据和目标，同时，还要采用自由心证、解释、推理等方法逐步确定事实、作出决定。事实上，检察官的个人意志才是起诉裁量行为的本质特征。第二，利他动机与利己动机混合，效用性特征明显。官僚理论认为官僚是理性的效用最大化者。他们的一般动机包括5个自利动机和4个潜在的利他目标。这5个自利动机是：权力、货币收入、威望、便利、安全。4个利他目标是：个人忠诚、责任使命感、为良好的工作业绩而自豪、渴望服务于“公共利益”。检察官作为官僚机构的组成部分，一定程度上同样追求效用最大化。这些效用包括：个人威望、待遇、职业满足感、整体福利的增进、当事人诉求的满足、社会秩序的稳定等等。第三，法律标准与价值权衡混合，策略多重性特征明显。在裁量空间内，检察官会面临多种备选方案或者裁量理由，每一种方案理由经选择后都可能成为结果。策略选择在很大程度上取决于检察官的价值取向。如果检察官追求裁量的合法性，他将选择更符合法律规定、原则的方案；如果追求裁量合乎当前的刑事政策、法律精神，就可能会去选择其他方案。

二、正当程序及其价值

我国立法对不起诉的监督制约主要体现为外在和事后程序制约，主要包括不起诉由检察长决定或检察委员会决定，向上级检察院备案，公安机关、被害人对不起诉决定不服可以向检察院申诉或要求复核以及被害人的“公诉转自诉”制度和人民监督员制度等等，而对于起诉裁量权行使过程中的内在正当程序机制则关注不足。

与传统外部制约机制不同，内在正当程序主要关注起诉裁量权运行的动态过程和表现形式，是对起诉裁量行为的“即时”公开与监控。正当程序是实现程序正义的基本保障，其核心为保障当事人基本权利。其不仅具有工具性价值，更有自身的独立价值。首先，正当程序可以彰显形式理性。起诉裁量在某种意义上是检察官“无形无影”的心理过程，即使完全按照实体正义的标准进行裁量，也缺乏一个有形的标准加以衡量，而“程序具有某种仪式性、象征性”。其次，可以彰显正当性。对于掌握在检察官手中的一项自由裁量权，通过动态的正当程序控制非正当因素、彰显正当因素，在确保实体正义的同时实现程序正义。第三，有助于化解矛盾纠纷。正当程序不仅可以保障实体正义性，而且具有“可以满足当事人的人格要求，使诉讼具有公正、民主、文明、进步的外观，促进裁决的可接受性”的功能。

三、起诉裁量内部正当程序之构建

在构建起诉裁量的内部正当程序时，笔者认为，至少应当明确检察官在裁量中的角色理性，建立和完善审查听证、裁决说理以及标准指导等制度。

(一)检察官起诉裁量独立、中立原则

“在很大程度上，我们是根据自己所处的位置不同而采取不同的行为方式的。事实上，行为者在特定的位置上所采取的行动有一个可以被接受的限度。”这个“特定的位置”就是我们所研究的检察官在起诉裁量中应当担当的角色。起诉裁量权具有明显的判断性、交涉性和居中性。权力基础植根于检察官对“诉讼经济”、化解矛盾以及保护当事人合法权益等复合价值目标的追求中，而非单方面追诉犯罪、打击犯罪的需要。这一权力属性和职能决定了检察官在裁量中必须具有超然性，摆脱传统上追求胜诉的思维习惯和职业价值观，真正担负起客观公正义务，在包括当事人在内的外界力量之间秉持独立、中立性。唯有此，才可能真正实现裁量公正。当然，相比于法官，检察官的独立、中立原则应当具有一定相对性。鉴于检察领导体制的行政属性，检察官的独立应是一种相对于检察机关外部干预力量的独立，而非内部独立。检察官的中立则是在裁量时处于公共利益、制度利益、被告人以及被害人之间的一种中立性，避免对某一方产生利益以及由于职权产生的追诉倾向的影响。

(二)探索起诉裁量听证程序

程序参与原则是正当程序最基本的要求和表现，也是程序动态性的鲜明体现，可以说，参与程度标志着程序正当程度。为了进一步增强起诉裁量权的参与性、公开性，笔者认为，有必要引入听证程序。当检察官拟对犯罪嫌疑人作出有重大影响的起诉裁量时，应当告知侦查机关、犯罪嫌疑人、被害人以及其他利害关系人，听取他们的意见，并给与异议参与人请求听证的权利。听证由检察官主持，当事人双方共同参与。除涉及国家秘密和个人隐私的案件外，听证会应当公开举行。检察官在充分听取听证会上各方面的事实、证据和理由后，再依法作出不起诉、起诉以及如何起诉的决定。这样，就形成了一种类似控辩审三方参与的等腰三角形架构，增强了裁量程序的平等性、对抗性、参与性和交涉性，确保了程序正当性。

(三)建立起诉裁量说理制度

裁决说理制度，要求检察官对起诉裁量中涉及的事实认定、法律适用、裁决依据等问题予以说明，这是心证公开最有效的途径，也是对检察官自由裁量权最直接的限制。裁决说理制度首先是一种制度层面上的建构，而不仅仅限于检察官自觉针对自由裁量合法性不足问题，在具体案件中采取的一种补足合法性的策略；其次，裁决说理包含合法性与合理性阐释。更侧重于对裁决合理性的论述。着眼于满足对司法的理性情感需求。

裁决说理制度的程序制约作用主要体现：防止恣意、增强客观性；便于事后审查、增强约束性；减少错误裁决，提高准确性；促进同类案件同样处理，增强标准性；心证公开，增强沟通性；说明理由，增强可接受性。基于此，我们认为，裁决说理制度不仅具有自身独立的价值，而且还影响着其他程序的价值实现，应当是正当程序的一项核心原则。

(四)建立案例指导制度

追求一致性、标准性，遵循先例，是平等对待原则的重要体现。也是程序正义的重要要素，对起诉裁量权的行使将起到关键的制约作用。案例指导制度作为裁量一致性、标准性的有效实现方式。就是由权威机关按照一定程序将起诉裁量的典型案件予以汇编，用于指导同类案件的处理，即用以前的案例来指导限制现有的同类案件。其基本要求可以概括为同样情况同样处理，不同情况不同处理。案例指导制度的程序价值至少可以具体表现在以下几个方面：第一，束缚了检察官的主观随意性，增强客观性。第二，增强裁决确定性和可预测性。第三，案例指导可以提高效率，实现诉讼经济。有了案例指导制度，检察官和当事人仅依靠逻辑推理就可以对案件进行初步评判，可以节省论证、研究的精力和成本。

当然，案例指导制度也不是绝对的，并不要求检察官固守陈规地服从。案例也不具有绝对约束效力，它对裁量行为仅起有限的指导和参照作用。当检察官在裁量中发现存在先前案例不当、援引案例明显不合理或者具体个案需要个别处理等情况，均可以灵活处理。