中日高等教育法中有关高校领导体制条款的比较与借鉴

谢瑾峰 欧阳润清

摘要日本高等教育法中有关高校领导体制的规定和我国存在很大不同,比较中日高等教育法中的高校领导体制条款,对改善我国的高等教育领导体制和相应的立法带来不少借鉴。

关键词高等教育法 高等学校 领导体制

中图分类号:G647文献标识码:A

高等学校的领导体制关系高等学校的人才培养质量和办学效率。我国1998年通过的《高等教育法》第一次在法律层面上对高等学校的领导体制做出了规定。而日本的《学校教育法》《国立大学设置法》和《私立学校法》等法律对日本高等学校的领导体制做了详细规定。通过比较我国与日本在高等教育法中的相关条例,对完善我国高等教育法中有关高等学校领导体制的条款有不少帮助。

1 中日高等教育法中有关高校领导体制条款的比较

1.1 日本高等教育法中对领导体制的相关规定

日本由于私立高等教育很是发达,因此在相关的法律条款中对私立高等学校的法律条款规定得比较详细,认真研读日本高等教育法中有关的学校领导体制条款对发展我国的高等教育、该变管理模式具有重要的借鉴意义。日本对高等学校领导体制的法律条款主要在《学校教育法》、《国立学校设置法》《私立学校法》《教育公务员特例法》和《关于大学运营的临时措置法》中。

《学校教育法》中相关的条款:该法第五十九条规定:设立由教授、副教授为主的、包括职员组成的教授会,负责审议学部的重要事项。该法第六十条规定:文部省下设作为文部大臣咨询、参谋机构的大学审议会(就国立大学事项的审议会)及大学设置、学校法人审议会(私立大学有关事项的审议组织)。

《国立学校设置法》中相关的条款:该法在1973年追加关于新构想大学—筑波大学的章节中,为了摆脱旧管理模式而设立的这所大学在学校管理等方面都进行了改革,该法第七条中为了加强大学与社会的联系在大学下设参与会,成员是经校长提名而任命的,参与会主要审议有关学校运营的重要事项,对校长提出指导和劝告。校长下设评议会。同时设立副校长一职及副校长和教员代表组成的人事委员会,审议有关教育人事政策等事项。

《私立学校法》中相关的条款:该法第三十五至四十条规定了校内的管理体制:学校法人必须设置包括理事长在内的理事会,至少五人其中至少二名监事。理事会是学校法人代表,是校内的运营机关。理事会具有业务决定权,但必须经理事会半数同意,理事长总揽内部事务。监事主要监查财产状况,理事业务执行情况,并将问题向文部大臣和评议会报告,必要时可请求召集评议会。该法有关评议员会的规定:评议员会是学校法人必须设置的校内机构之一,设置议长,人数是理事的二倍以上,会议由理事长负责召集。当由三分之一以上评议员附议要求召开评议会时,理事长必须在请求之日起二十天之内召集会议。出席会议的人数不足半数的决议无效。评议会既是学校法人业务的咨询机构,又是防止理事会专行的组织。该法第四十二条规定:理事长必须就以下关系学校重大问题的决策时听取评议会的意见;有关学校的预决算、借款、重要资产的处理、学校法人法律行为的变更、学校的合并或解散、关于收益的重要事项等。

《教育公务员特例法》中相关的条款:该法第二第三条规定:国立和公立学校的教职员分别为国家公务员和地方公务员。该法第四至第九条规定:如对校长、部长的任免、录用、升降、处分权,由大学评议会提出意见报请上级(文部大臣)同意。对教员的人事调动处分权则由教授会决定即可。该法第五条关于人事变动的方法或手续的法律规定:首先,做出的决定必须依据大学管理机关的决议(指大学评议会或教授会),否则决定不能成立。其次,必须将理由说明书交至当事者另一方。再次,当对方在接到说明书14日之内,提出请求时必须再次向对方口头或书面予以说明。

《关于大学运营的临时措置法》中相关的条款:该法是为了让大学在紧急情况下可以采取的着眼于依靠自身努力解决校园纷争的措施。该法规定在紧急情况下校长的职责、文部大臣的职责。该法还规定为了解决纷争,校长可以通过评议会采取以下措施:设立副校长或补佐校长的机构;设立恢复教学秩序审议机构;设立执行和管理大学日常工作的机构;同时校长在紧急情况下还有不经评议会的决定权。

1.2 我国高等教育法中对高校领导体制的相关规定

目前我国高等学校内部对高等学校有管理权的主要组织或人员有:高等学校的党委会、高等学校的校长、高等学校的教授会、高等学校的教职工代表大会等。和日本相关的高等教育法相比较,我国的高等教育法没有那么丰富,规定也没有那么细致。

有关高等学校的党委会权利的法律条款:高等教育法第三十九条规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。该基层委员会按照党章和相关规定统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,其主要职责是:执行党的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向,领导学校的思想政治工作和德育工作,讨论决定学校内部的组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务完成。”

有关高等学校的校长权利的法律条款:高等教育法第三十条规定:“高等学校自批准设立之日起取的法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人”。高等教育法第四十一条规定:“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使下列职权:(1)拟订发展规划,制定具体规章制度和年度工作计划并组织设施;(2)组织教学活动、科学研究和思想品德教育;(3)拟订内部组织机构的设置方案,推荐副校长人选,任免内部组织机构的负责人;(4)聘任于解聘教师以及内部其他工作人员,对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分;(5)拟订和执行年度经费预算方案,保护和管理校产,维护学校的合法权益;(6)章程规定的其他职权”,“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议,处理前款规定的有关事项”。

有关高等学校的教授会的法律条款:高等教育法第四十二条规定:“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”

有关高等学校的教职工代表大会的法律条款:高等教育法第四十三条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。”

2 日本高等教育法中有关高校领导体制条款对我国的借鉴

2.1 合理转换高等学校党委会的职能

党对高校的领导是我国高等教育法中的特有条款,这与我国的政治制度密切相关。中国共产党是我国的执政党,我国是社会主义国家,只有中国共产党才能发展中国,因此要保证党的执政地位在社会主义发展初级阶段不变。但从目前的高校管理体制来看,党在高等学校是处于绝对的领导地位。这与校长负责制相比存在不少问题。从日本的高校管理体制来看,高校的管理避免权利的过分集中,精简高等学校的领导机构。但我国的党领导下的校长负责制使高校的权利过于集中在党组织中,特别是导致党委书记的职权过大化。设立党委会领导制度将导致机构庞大化,容易产生矛盾。因此必须合理转换高校党委的职能。高校党委会的主要职能应该是加强对学校师生的思想道德教育,加强对师生宣传党的方针、政策。监督学校的社会主义办学方向。领导学校的思想政治工作和德育工作,支持校长依法治校,并提供必要的帮助,领导学校的民主管理等工作。

2.2 加强校长的治校权

我国高等教育法中规定的校长职权难以适应高校管理的需要,必须进一步扩大和充实。但因为实行的是党委领导下的校长负责制,使得校长的职权并不是那么容易扩大。只有转换高等学校党委会的职能才可能实行。从日本的高等教育法中对校长的权利规定看,校长的权利很多方面要受到审议会,理事会,和评议会的制约。我们并不是一定要完全照搬日本的高等教育法规,但我们很有必要进一步完善我国的高等学校的监督机构,特别是对校长和党委书记的监督机构。只有加强对校长的监督力度才能放心地给校长更多的权利,如果盲目加强校长的治校权将导致校长权利过大,容易犯错误。日本的高等教育法不仅有完善的监督机构和运营机构,同时也充分考虑了在紧急情况下的权利分配,在日本的《关于大学运营的临时措置法》中规定了在紧急情况下校长的特殊权利,规定得很详实。我国的高等教育法缺少的就是这样的详实性。加强校长的权利,是为了提高高校的办学效率,减少内耗。从效率层面看加强校长权利是很有意义的。

2.3 教授会应积极参与学校的治理

日本《学校教育法》第五十九条规定设立由教授、副教授为主的,包括职员组成的教授会,负责审议学部的重要事项。这是教授会参与学校治理的一种体现。我国高等教育法第四十二条也规定了高等学校设立学术委员会、审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项。比较我国与日本的法律就不难发现,我国的教授会的主要权利只局限于学科、专业的设置和教学、科研成果的评定等,而日本的教授会权利比较宽泛,负责学部的重要事项,只要是教授会认为重要的事项都可以管理。同时日本的教授会不是真的全由教授组成,还有非教授的职员,这就更加体现了公平和民主的原则。通过比较我国的教授会必须一方面加强管理的权限和范围,让教授会积极参与学校的治理中。让教授会参与治理学校,是因为教授这个群体的特殊性决定的,教授具有广博的知识面,在治理学校方面也不乏有学校治理的大师。同时让教授治校能让教授更好的从事科学研究和教学,更好保证教授的权益,为教授争取更好地科研和教学政策。

2.4 切实加强高等学校的教职工代表大会的监督权力

我国高等教育法第四十三条规定高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。日本对教职工的规定主要体现在《教育公务员特例法》中,日本国立和公立大学的教职员工属于国家和地方公务员。这与我国是很不相同的,充分体现了日本对教师的重视,在日本教师的社会地位和收入都属于上层的。通过日本的教育法可以看到我国的教职员工的权利保障不够,教职员工的收入不可能和日本相比。不过我国的教职工代表大会除了保障维护教职工的权利外还有监督和民主参与学校管理的权利。日本主要的监督机构是评议会和监事。要加强对学校管理的监督力度就必须重视教职工代表大会的作用,给予相应的权利,切实加强高等学校的教职工代表大会的监督权力,一方面能切实加强对学校管理的监督,另一方面也能切实的保证教职工的权利。同时教职工代表大会代表的是普通教职工的权益,这也体现了法制的民主化进程和学校的民主化管理。

注释

文部省大臣官房总务课编.文部省法令要览[M].1993.

文部省著作版.学制定120年史[M].1992.

新井隆一等编著.解说教育六法[M].三省堂出版,1996.

中华人民共和国高等教育法.

宁清同.论我国高等教育法的高校领导体制[J].黑龙江高教研究,2005(12).