地方政府主导型的职业教育制度创新

摘要:发展与社会主义市场经济相适应的职业教育制度,创新职业教育发展模式,单靠中央政府发发文件是不行的,必须充分发挥地方政府制度创新的积极性。慈溪市的做法证明,地方政府主导的职业教育制度创新是行之有效的职业教育改革模式。

关键词:地方政府;职业教育制度创新;多元主体

作者简介:陈建华(1963-),男,江西科技师范学院杂志社社长,研究方向为职业教育。

中图分类号:G710文献标识码:A文章编号:1001-7518(2009)34-0007-04

一、现代职业教育制度建设是发达地区县(市)经济社会新一轮发展的现实需要

自中国共产党的十六大以来,中共中央提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标(并提出了包括经济、政治、文化、科技、社会综合发展等具体目标),提出了“科学发展观”的基本思想,并要求政治文明建设与物质文明建设、精神文明建设协调推进、整体实施。按照党中央制定的现代化建设的宏伟计划,到2020年前后,要把我国基本上建成学习之邦。到2030年前后,要瞄准发达国家的水平,在更高的水平上全面建成和谐社会、知识社会和信息社会。要想达成上述目标,就必须建立与之相配套的职业教育体系,并以渐进的方式完成对现行职业教育制度的改造,形成与市场经济体制、知识经济、信息时代、全球一体化时代基本相适应的现代职业教育制度。那么如何建设现代职业教育制度是一个非常重要的问题,我们认为,现代职业教育制度并不是只有在国家层面才能建设,在县(市)层面一样可以建设,而且也只有充分发挥地方政府制度创新的积极性,现代职业教育制度的建设才能取得成效,浙江省慈溪市的实践说明了这一点,从2007年开始,慈溪市政府就开始了创新本市职业教育发展模式的实践。

慈溪位于东海之滨,全市区域总面积1361平方公里,户籍人口103万。慈溪历史悠久,人杰地灵,是一座位于沪杭甬经济金三角中间地带的对外开放城市,也是一座美丽的滨海城市。改革开放以来,慈溪市积极实施开放强市战略,对外贸易合作取得了高速发展。借力于开放型经济的巨大引领和带动,慈溪经济社会发展取得了巨大成就。经济保持平稳较快增长。2008年全市实现地区生产总值(GDP)601.44亿元,按可比价格计算,比上年增长8.8%。分产业看,第一产业实现增加值28.15亿元,比上年增长5.1%;第二产业实现增加值373.73亿元,比上年增长8.9%,其中工业实现增加值354.90亿元,比上年增长9.8%;第三产业实现增加值199.56亿元,比上年增长9.0%。三次产业比例由2007年的4.8∶62.0∶33.2调整为4.7∶62.1∶33.2。人均生产总值为58437元(按年平均汇率折算为8414美元)。目前,慈溪已拥有工业企业3.5万余家,形成了家电、轴承、汽配、轻纺、服装等特色明显的产业群。

虽然慈溪经济社会已经取得了非常大的成就,但是从慈溪市经济自身发展规律来看,慈溪整体上已处于工业化中期阶段,急需加大向工业化后期推进的速度。再加上慈溪正处于快速转型期,生产方式要由粗放经营向集约经营转变,交易方式要由不完全市场经济向完全市场经济转轨,生活方式要由基本满足型向富足幸福型转变,城乡发展要由二元结构向一元结构转化。这一系列矛盾都与劳动力素质提高有关,“大力发展职业教育,培养一流的技术工人是慈溪市改善劳动力结构、打造制造业基地的迫切需要,是推进慈溪产业优化升级、转变经济增长方式的重要前提,也是提升城市形象和投资环境,促进效益和谐新慈溪建设的重要抓手。”①而发展职业教育一定要有现代职业教育制度作为保证。

二、地方政府主导型职业制度创新

在中国的国情中,地方政府是职业教育制度变革的主导者。职业教育发展的外部环境变了,其制度内容也要变化,那就是要建立现代职业教育制度。按理说,有现代职业教育制度,就一定有传统职业教育制度与之相对应,其实职业教育制度没有“现代”与“传统”之别,职业教育制度的建立本来就是在现代社会工业化以后的产物,传统的农业社会里面没有专门的职业教育制度。所谓构建现代职业教育制度中的“现代”不是历史学中对人类社会演化进程划分为古代、近代、现代、当代中的“现代”,也不是现代化理论中的与落后的“传统社会”相对应的先进的“现代社会”中的现代,这两个“现代”有价值观的判断在里面,也即现代有文明的、先进的意思。本文的“现代”不是一个价值观判断的词语,只是一个时间表述中方便的称谓,而且它只适用于中国这样一个转型国家,在西方国家的文献中没有现代职业教育的提法,实际上西方国家的职业教育制度自诞生之日起就是现代职业教育制度。确切地说现代职业教育制度中的“现代”是指中国改革开放(20世纪80年代)以来特别是建立市场经济体制这样一个并不算长、但需要持续很长时间的时期。行文至此,我们可以认为现代职业教育制度是指与社会主义市场经济体制相适应的用来调节、约束职业教育主体行为的一系列规则的总和,它主要是和计划经济体制背景中的职业教育制度是相对的。因为计划经济体制和市场经济体制是两种不同的资源(劳动力、财、物等)配置机制,不同的机制(体制)要求职业教育主体有不同的行为方式,会有不同的关系模式,也就需要不同的规则规范。现代职业教育制度是现代职业教育系统的基本框架和运行原则的组合,决定了教育资源配置方式的基本内涵与配置效率。

职教资源配置方式是指形成教育资源配置状态的途径和手段。从经济制度和教育制度变迁的过程看,什么样的产权制度就决定了什么样的资源配置方式。在传统的国有产权制度下,计划型资源配置的主体是政府,配置的原动力是政府计划产生的供给驱动,配置的决策方式是政府集中决策。现代职教的产权结构是多元的,主体是多元而自主的,与职教有关的资源配置的主体是市场,配置的原动力来自于市场的需求拉动,配置的决策方式是分散式的。根据市场需求来配置职业教育资源是社会主义市场经济体制给职业教育发展带来的新的价值动力。建立现代职业教育制度的核心就是让市场机制成为主导的教育资源配置方式。随着职业教育产权属性的界定和澄清,由政府、私人、企业及其它经济成份为主体提供的职业教育必然导致办学形式的灵活化、内容的多样化。因而整个职业教育系统不可能用统一的计划去安排生产和分配,必然要通过市场来配置职教资源。

在社会主义市场经济体制下,职业教育的运行机制必然受到社会主义市场经济规律的制约。与职业教育有关的市场主要有四种类型:一是职业学校毕业生的就业市场;二是职业学校的招生市场;三是职业学校内部劳务市场;四是职业学校办学需要的资金、设施等生产要素市场。所谓市场机制,是指市场主体在市场上进行相互联系和相互作用的经济活动所形成的价格、竞争、供求等方面联系和制约的方式。市场机制包括一系列机制。其中,价格机制、竞争机制和供求机制是最基本的机制。价格机制是市场机制的核心机制。市场的导向作用主要通过价格机制来实现,而价格机制又是通过价格与供求之间相互依赖、相互制约的联系而发挥作用的。价格机制在职教市场运行中的功能是多方面的。首先,对于职业教育机构来说,价格是竞争的工具,职业教育机构的低廉价格在职教服务和职教产品销售上可以争取更大的市场,从而带动职教产品成本的降低和教育劳动消耗的节约。其次,价格机制是各级各类职业教育机构调整办学规模、专业结构和层次结构的信号。在市场状态下,价格能充分反映人才的培养成本和人才的供求变化。如果某一类人才缺乏,市场价格就会上升,职教机构对这类人才的培养就会增加;如果产业结构和技术结构发生变化造成某一类人才过剩,其市场价格必然下降,这一信号会使这类人才的培养减少。再次,对职教服务和职教产品的消费者来说,价格机制是改变需求方向和需求规模的信号。个人购买职教服务的行为取决于劳动力市场上的人力价格,价格水平的上升和下降,影响消费者的购买意向,从而调节消费者的需求规模和需求结构。最后,对政府来说,价格机制以价格总水平的变动来反馈宏观调控信息,从而调节职业学校的教育教学活动(是调整专业还是改革课程)。竞争机制是市场机制发挥作用的条件。竞争是市场内在矛盾运动的结果,只要有市场就必然有竞争。通过有序的竞争,可以合理配置教育资源,实现优胜劣汰。比如职业学校之间的竞争可以提高办学效率,导致教育资源流向效益高的教育机构,降低单位生产成本,实现投入产出最优化。市场经济条件下,职业教育的竞争就是毕业生的就业竞争,在双向选择的劳动力市场上,劳动者知识能力水平的高低决定其竞争能力的大小,也决定了其收入高低和就业机会的多少。而劳动者知识能力水平的高低与其所在职业学校的办学质量有关。供求机制是职教市场运行的保证机制,职教供给包括两方面:一方面是指各级各类职教机构提供给学生受教育的机会;另一方面是指职教机构为社会培养并提供的各种技能型人才的数量。职教需求是指需求主体在市场上对职教服务和职教产品有支付能力的购买力。供求机制和价格机制有着十分密切的关系。在职教产品市场上,如果某一类型产品的供给超过了当时的社会需求,生产这种产品的社会劳动时间的一部分就不为消费者所承认。因此,这些产品就会出现价格下跌或滞销。如果某个专业的毕业生供给不能满足社会需求,结果就相反。

现代职业教育制度的建立一是靠制度移植,也就是把别的地方的或者别的行业的制度拿过来,为我所用。除此以外还可以通过制度创新来完成,参与职业教育制度创新的主体一般有政府、企业、职业学校、行业协会、家长等。一般来说它们要承担两种角色,即第一行动团体和第二行动团体。前者制定行动方案,并说服第二行动团体与之合作,职业教育制度创新带来的好处在这两类组织中分配。在自下而上的改革中,第一行动团体是有关的利益集团,比如地方政府、职业学校、企业等,第二行动团体是作为立法者和执法者的政府。在自上而下的职业教育制度变迁过程中,第一行动团体是地方政府,第二行动团体是其他组织,如职业学校、企业,也可能直接就是民众。总之,在职业教育制度创新过程中,最后都离不开政府的作用。

一个地区选择什么样的职业教育制度受制于有着特定偏好和利益的职业教育制度创新主体之间的力量对比关系。在中国的政治体制下面,政府拥有绝对的政治力量对比优势,而且还拥有很大的资源配置权力,能通过行政、经济和法律的手段在不同程度上约束其它社会行为主体的行为。因而,地方的职业教育制度供给在很大程度上决定于地方政府的偏好及其效用最大化。通过对慈溪市职业教育改革的观察我们发现,地方的职业教育制度建设有明显的政府主导特征,主要表现在:(1)由政府设置职业教育制度变迁的基本路向和准则,比如慈溪市政府和同济大学签订职业教育合作框架协议,由同济大学对慈溪市职业教育进行模式再造;(2)政府以职业教育制度供给者的身份,通过法规、政策手段实施职业教育制度供给;(3)政府有选择地放松职业教育制度准入条件(放权),促进企业、学校等微观主体进行职业教育制度创新活动,并提高其规范化水平。

政府主导型职业教育制度创新有许多优点,比如政府对职业教育制度变迁路线的确定,可以使职业教育制度的演进在一个相对稳定的环境下进行,避免出现大的波动;解决职业教育制度短缺,快速提供变迁过程中所需要的职业教育制度安排;降低职业教育制度安排的成本。但它也有不足之处,比如在政府主导模式下,宏观职业教育制度创新的主体——行政机关不容易调动其他主体创新的积极性。

虽然不能说现代职业教育制度就完全包括上述几个方面的内容,但大致道理是一样的,只是各地在实践的过程中有所取舍。

三、地方政府主导型职业教育制度建设应注意的问题

尽管存在政府主导型职业教育制度创新的不足,但基于中国的实际,在职业教育制度创新过程中,还是要发挥地方政府的作用,“政府不是万能的,但没有政府又是万万不能的”。既然制度创新离不开政府,解决这一问题的有效途径,就要恰当地定位政府在职业教育制度创新中的作用,构建多元主体参与的职业教育制度创新结构并注意职业教育制度规划和方式的选择。

(一)构建多元主体的职业教育制度创新结构

在政府主导的职业教育制度创新过程中,创新主体是单一的,其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果,未能形成与政府之间良性互动的多层次创新结构,不利于发挥职业教育对社会和谐的促进作用。因此,为适应社会发展需要,必须建立多元主体的职业教育制度创新结构:一方面,宏观职业教育制度创新主体除政府外,还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权,各司其职,有助于互相制约、互相作用的多层次法律系统的形成;另一方面,宏观职业教育制度和微观职业教育制度的创新主体之间形成协调与合作机制,保障职业教育制度创新的合理速度。在这一结构中,政府只是创新主体之一,受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要,是启动职业教育制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定职业教育制度的束缚,加速新职业教育制度的出台。但随着制度变革的进行,政府在职业教育制度创新过程中受其它创新主体及其创新职业教育制度制约,作用也发生变化,从而应该与其它创新主体配合,完成创新过程,达到制度创新的目标。

(二)正式职业教育制度创新与非正式职业教育制度创新并重

地方政府职业教育制度创新不只是针对正式职业教育制度而言,正式职业教育制度只有在与非正式职业教育制度相容的情况下才能发挥作用。正式职业教育制度的完善受非正式职业教育制度的制约,当正式职业教育制度与非正式职业教育制度之间存在矛盾冲突或不相容时,正式职业教育制度难以实施,很多正式职业教育制度“移植”失败就是这个原因。政府职业教育制度创新如果获得了非正式职业教育制度的支持,可以大大减少其创新成本和实施成本,也可以很容易地获得其自身的权威性和新职业教育制度的合法性。

(三)主体职业教育制度创新与配套职业教育制度创新相结合

职业教育制度创新不是孤立的,一项职业教育制度安排的效率不是独立于其他职业教育制度安排之外运作的结果,而是职业教育制度结构整合的结果,比如企业用工职业资格证书制度、企业员工培训制度。每项职业教育制度安排都必定联结着其他职业教育制度安排,共同融合在职业教育制度结构之中,其效率还取决于其他职业教育制度安排实现它们的完善程度。在地方政府的职业教育制度创新中,必须集中精力抓住核心职业教育制度创新这个关键,当核心职业教育制度确定后,职业教育制度创新的侧重点应是配套职业教育制度。

(四)自创式职业教育制度创新与借鉴式职业教育制度创新兼顾

我们说地方政府职业教育制度变迁是地方政府主导型的职业教育制度创新,这并不是说中国不存在一定的由微观主体自愿的合作性职业教育制度安排,也即自创式职业教育制度创新,比如县级市与大学合作进行职业教育模式改革就是一个创新,又比如慈溪职业高级中学把车间引进学校的做法也是一个创新。自创式职业教育制度创新是依赖自我设计、自我建构的职业教育制度安排。这种制度创新没有现成的职业教育制度创设经验和绩效可供参考,职业教育制度创新在很大程度上是依据理论的预期分析。自创式职业教育制度创新的初始成本较高,预期可信度较低,具有较大的风险性,在进行这类职业教育制度创新需要统筹规划、慎重行事。借鉴式职业教育制度创新是借鉴他方已经创设的具有一定效率的职业教育制度的职业教育制度变迁。当其他地方职业教育制度运作产生强大的示范效应,具有较高的可信度和说服力时,借鉴式职业教育制度创新就会出现。这种职业教育制度创新的初始成本较低、风险性小,可以在比较大的职业教育制度空间里进行理性的选择。

注释:

{1}慈溪市委书记洪嘉祥语,摘自《慈溪职教课改通讯》2007年6月26日.

责任编辑 陈建华