重庆市垫江县统筹城乡综合配套改革实践经验和存在的问题思考

周山银 杨明鲜

【摘要】垫江县成为重庆市统筹城乡综合配套改革示范县后,进行了大胆改革试验,取得了可喜的成绩.但是,由于各种因素的影响,当前我县统筹城乡综合配套改革中仍存在认识不到位、财政资金支持不足等问题,必须进一步加大宣传教育力度,推进配套改革,持别是在户籍管理、行政效能审批、农村土地流转等方面有所突破,全面推进我县统筹城乡发展。

【关键词】重庆垫江;统筹城乡;经验问题;思考

根据垫江县委、县府总体要求和统一部署,中共重庆市垫江县委党校组成专题调研小组,深入有关单位和乡镇,对垫江县近两年来统筹城乡综合配套改革的情况进行了专题调研。发放问卷调查表170多份,听取了有关方面的意见和建议。根据调研了解的情况,我们进行了梳理分析,了解了我县城乡统筹取得的阶段性成效,初步找出了城乡统筹建设中存在的一些问题并提出了相关建议。

一、垫江统筹城乡综合配套改革的阶段性成果

围绕建设统筹城乡综合配套改革示范县,按照先行先试的要求,全县人民众志成城,真抓实干,取得了阶段性成果。

(一)基础工作有序推进

一是在广泛征求意见、问计求策的基础上,研究制定了工作总体方案,启动编制了城乡总体规划,积极争取市级部门将各自领域改革试点摆布在本县,在农村基础设施、社会事业发展和新农村示范村等方面落实了一批统筹城乡发展项目。二是围绕农民工有序进城镇和土地流转规模经营两大重点,在全县认真开展了土地结构、土地流转现状和举家外出农民工土地处置情况的清理调查,请求市上授权或下放管理权限等事项的调查摸底和以户为单位的农民转市民综合成本测算等调查分析工作,为县委、县政府正确决策提供了有益参考。三是组织发起并签订川渝东部八区县平安边界建设和六县商贸合作协议;与广东湛江、宁夏银川、贵州遵义、四川广安、湖南益阳、江西龙南和市内九龙坡、江北、荣昌、涪陵、梁平、忠县等兄弟区县建立了合作关系;与浙江温州签订了《友好合作框架协议》,与重庆北部新区签订了《战略合作框架协议》,建立了长期、稳定的战略合作伙伴关系;与重庆大学签订了合作协议,共建科技开发基地,积极开展多渠道、多形式、多层次的产学研合作;深化“圈翼合作”,与长寿区建立结对帮扶的长效机制,对外开放和区域合作迈出实质性步伐。

(二)重点问题有效突破

1.加快土地流转规模经营

加快农村土地流转,促进粮食和多种经济作物规模经营,是提高土地生产综合效益,发展现代农业的重要途径。我县把土地流转作为统筹城乡的“突破口”,促进了土地规模化经营、集约化利用。

第一,抓宣传发动,完善改革思路。我们紧紧抓住先行先试机遇,确立了统筹城乡“强产业、壮城镇、建新村、抓开放、兴民生”的总体思路,把加快土地流转促进规模经营作为突破口,按照“小单元、多模式、低风险、稳妥推进”的原则,确定了6个县级示范村、44个推进村先行试验、逐步推开。召开全县深化土地改革动员大会和土地流转现场观摩会,总结经验、典型示范,县内各新闻媒体大力宣传土地改革的鲜活做法和成功经验,全县上下迅速形成支持、参与土地改革的浓厚氛围。

第二,抓体系建设,搭建服务平台。成立了县土地改革领导小组及办公室,负责组织领导和工作协调。建立县、乡镇、村土地流转服务组织,具体负责土地流转工作。制定出台加快农村土地流转促进规模经营和加快培育发展农村专业经济协会两个指导性意见,支持龙头企业和社会中介组织参与土地流转,培育县级以上龙头企业20多家、农业专业协会91个、各类合作经济组织240个。制定统一规范的流转合同,建立流转备案、审查、大户档案登记等管理制度,规范土地流转行为。

第三,抓土地流转,促进规模经营。在农用土地改革方面,我们始终坚持农民自愿原则,强化“统”的功能,全县共流转土地17.36万亩,占总承包地面积的29.97%,其中适度规模经营面积11.12万亩,规模经营集中度达到19.2%,均远高于全市平均水平。实践中,探索出能人转包、企业租赁、合作入股和联户经营等四种土地流转模式,有效地促进了土地的集约化经营。

第四,抓指标置换,支持城乡建设。积极开展城乡建设用地指标增减挂钩置换探索,一方面强化规划引导。按照“生产、生活、生态协调”的原则,编制形成了《“四规叠合”综合实施方案》(2008-2012),正在开展土地利用、城乡建设规划修编和全县新村建设规划,引导城乡建设、产业布局集约、节约利用土地。另一方面实行挂钩置换。在高山移民迁建、灾民安置、自然村落改造等方面,采取政府引导、政策激励、示范带动等措施,配套基础设施和公共服务,引导农户到新村集中居住,将原宅基地、院林地整理复耕,置换出建设用地指标,在乡镇、县域流转和上市交易。

第五,抓政策配套,强化措施保障。在资金扶持上,整合打捆使用涉农资金统筹用于流转土地、发展重点产业;将农业生产、开发项目的专项资金重点向规模经营业主倾斜,在政策激励上,对利用流转土地实施高效农业、规模农业的优先立项和扶持;对规模经营50亩以上的实施一次性奖励;鼓励城市资源、资本参与土地流转,对经批准到农村领办农业产业的职工保留现有身份和待遇,享受正常晋薪晋级,对领办或联办合作经济组织的同等享受相关扶持政策。在管理机制上,建立资质审查、业主准入和风险保障金制度,对流转业主实行资格认证,科学设置准入条件,要求提供风险保证金,最大限度地保护农民的合法权益;建立土地撂荒处罚、流转补偿机制,对撂荒农户不再给予国家种粮补贴,对流转撂荒地给予补偿;建立耕地流转储备机制,划定整体流转或区域性成片流转范围,集中连片整治,统一对外招商。

2.编制“四规叠合”综合实施方案

抓住全市开展“四规叠合”编制试点的机遇,加快编制完成了县城乡发展综合实施规划。编制中,切实加强领导,改变原有各类规划条块分割局面,加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的衔接与协调。按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的工作思路,在不改变原四类规划编制方式及程序的基础上,集中了四类规划关于产业和重大项目布局、城镇布局、土地利用、环境容量要求等核心内容,注重功能分区和空间布局。以生活空间、产业空间和生态空间三大空间为基础,通过各种参数控制,明确了中长期和年度发展目标、发展战略,实现了产业布局、基础设施布局城乡、区域联动,达到空间协调、项目落地、调控统一的目的,实现了城乡规划全域覆盖,充分体现了全县规划“一个总目标、一张发展图”,推动全县经济、政治、文化、社会“四位一体”发展。

3.引导优秀农民工转户进城镇

针对全县常年外出务工经商人员超过28万人,其中仅三分之一左右的中低收入者尚无能力成为新市民的现状,我县因势利导,从户籍制度、住房补贴和社会保障等多方面给予优惠,引导有条件的农民工转户进城镇。

在户籍制度方面,开展了三项尝试:一是放宽城镇居民准入条件。二是将城镇规划区内的被征地的失地农民,根据自愿登记为城镇居民,享受城镇居民同等待遇。三是制定多套方案,探索在划定区域先行先试进行城乡户口一体化改革。

在住房建设方面,探索采取四项补贴措施。一是城镇拆迁安置时,用土地出让金补贴,配套建设经济适用房,允许农民工购买。二是探索为农民工供应限价商品房。三是鼓励企业建设农民工公寓,对建设农民工公寓的企业给予补贴。四是直接进行货币补贴。对农民自愿放弃的农村宅基地,招标进行整理复耕,探索将置换出的建设用地指标上市交易所拍卖或在县域内挂钩置换,用于支持县城、集镇、农村新型社区的基础设施建设、公益事业和重大产业项目发展等。

在劳动保障方面,全县25个乡镇都成立了社保所,实现了社保服务平台全覆盖。22个充分就业社区、35个充分转移就业村创建成功。县城乡统一劳动力市场即将投入运营。社会保障覆盖面稳步扩大,城镇职工基本养老保险、医疗保险参保人数分别新增2294人、2106人,征地农转非和城镇企业超龄人员已审批参保4659人。启动了农民工医疗保险、失业保险、养老保险、农村养老保险和征地农转非人员养老保险,形成了五大保险体系,参保农民工达到2956人。

4.实施能人兴村工程

加强基层组织建设,建设好班子,充分发挥其战斗堡垒和“双带”致富作用,是加快建设社会主义新农村的基本要求和重要内容,其关键是选好村级“当家人”。我县大力实施“能人兴村”工程,已推选526名能人担任村干部,为村级组织精挑细选“领头雁”,取得明显成效。

(三)配套改革强力推进

1.深化行政审批制度改革

一是清理和规范行政许可项目。严格清理现有行政许可项目,编制保留项目目录,及时、全面、准确地在政务网上公开。二是精简归并职能。县级所有具有行政许可职能的政府部门通过“拆一建一”或“合一建一”方式,统一设立行政许可服务科,优化审批流程,实行“一站式”办公、“保姆式”服务,打造最佳发展环境。三是建立三级行政审批服务体系。建立县行政服务中心、乡镇行政服务大厅、村(社区)全程代理服务站三级行政服务体系,探索全程代理的机制。四是进一步推进政务公开。切实加强政府公共信息网络建设,积极推动政务信息网上公开工作,大力实施“阳光政务”。五是实施行政审批电子监察。建立行政审批电子监察系统,对县政府部门行政许可实施全程监控,定期通报。六是改革县级部门行政效能测评办法。定期组织测评,将服务对象的满意率作为政府部门和公务员工作绩效的重要考核依据。

2.加快实施农村合作医疗

一是各级领导高度重视,把农民参合当作“政府民心工程、政德工程”,纳入政府工作的重要议事日程来抓。二是加大农民参加新型农村合作医疗政策的宣传力度,适时调整医疗补偿比例,提高农民参合的积极性。三是坚持农民参合自愿的原则,及时将参合资金缴入基金专户。四是定点医疗机构转变医疗作风,进一步提高医疗卫生服务质量。去年,全县66万农民参加新型农村合作医疗,参合农民报销医药费4176万元。参合农民人数超过80%,其中澄溪镇参合率达到90%以上。

3.进一步深化财政体制改革

在强化税收征管的同时,着力推进财政“四大改革”,部门预算全面实施,乡镇财政体制完善和支农资金整合分配有序推进,国库集中支付开始试点。

二、垫江统筹城乡综合配套改革存在的问题

推进统筹城乡综合配套改革是一项长期、艰巨、复杂的任务,尽管我们攻坚克难,在面上顺利启动,局部领域也创造了一些鲜活的做法和经验,但仅开了头,起了步,离综合配套改革试验示范的要求和人民群众的期望还有一定差距。

一是认识不够,思想禁锢。垫江统筹城乡综合配套改革是重庆市委、市政府交给垫江的艰巨任务,垫江作为先行先试县,任务既光荣又艰巨。各级各部门认识不足,开始时雄心万丈,但由于全市工作重点调整由热转冷,不能始终保持推进改革试验的一贯热情,工作中存在时松时紧的现象,更有甚者有的乡镇、部门根本就没有将之摆上重要议事日程,没有成立领导小组,即使成立了也形同虚设,对统筹城乡工作不认真研究,目标不清楚,任务不明确,既不包装争取项目,又还指手画脚评长论短;对县上布置的统筹城乡各项工作互相推诿、敷衍塞责,不能及时为领导决策提供有益参考。大家对现阶段统筹城乡发展感觉最头疼的是土地的“瓶颈”制约,但是因为思想解放不够,办法不多。如国家政策允许的城乡建设用地指标异地挂钩置换工作,部门思想禁锢不敢作为,乡镇研究不多不会作为,导致全县此项工作浅尝辄止、甚至搁浅,长此以往,将进一步拉大与兄弟区县的差距。

二是研究不深,措施不力。如对土地流转规模经营工作,一方面,客观上土地分户经营零星分散不便集中成片,村组院落散布不易复耕整理,外出务工青壮年多,留守在家人员素质不高,造成规模经营难;另一方面,对土地流转规模经营思考不多、研究不深、动作不大,缺乏强有力的组织引导和服务,没有建立有效的政策激励和风险防范机制,缺少实力雄厚的大企业、大项目带动,这才是土地集约化、规模化经营难的根本原因。我们应多研究、勤思考,想办法策划包装项目,争取政策,招商引资,引进大企业、大项目带动,全县土地流转规模经营才会早日迈上新台阶。

三是政策风险、财政压力大。现在全市改革都已处于深水区,不再只是摸着石头过河,作为全市统筹城乡先行先试的试点区县,我们必然要对一些现行的法律或政策障碍率先进行探索突破,实行城乡建设用地指标周转置换和城乡统一的户籍制度推进农民变市民等改革探索必然存在一定风险,但是既然上级没有明确禁止,我市其它区县又不乏成功案例,那我们就没有理由止步不前。只要我们大胆设计、小心求证,对任何一项改革都事前周详思考、事中仔细论证、事后认真总结,坚守法律底线、尊重群众意愿,就可以避免许多不必要的麻烦,减少很多风险。当然,任何一项改革都有财政埋单的要求,对吃饭型财政而言压力确实空前巨大,但是办法总比困难多,改革不进则退,慢进也是退,我们必须充分利用好统筹城乡综合配套改革示范县这顶来之不易的“帽子”,抓住市委、市政府更加关注和市级部门加大支持试点区县改革试验之机,借势而上,唱响统筹城乡改革试验最强音,继续深入挖掘题材,主动对接政策,努力争取上级更多的政策、项目、资金扶持,通过加快发展稳步推进改革试验。

三、对垫江统筹城乡综合配套改革工作的初步建议

综上所述问题存在的根本原因,我们认为应以学习实践科学发展观为契机,按照“强产业、壮城镇、建新村、转人口、兴民生”的总体思路,进一步解放思想,以“农村劳动力转移”和“土地规模化经营”两大改革为着力点,引导农民就业,增加农民收入,实现城乡资源的良性互动,工农协调发展。

——加大宣传,提高认识。一是加强领导,增强责任感和使命感。县委政府应该制定全县党政事业单位领导干部学习培训计划,邀请各行各业的专家开展座谈。共同学习研讨其他地区统筹城乡发展先进事例和各自利用创新思路在探索统筹城乡发展中的新举措,新路子、新方法。力争在全县政策上形成共同的权利导向。二是谋划工作思路,调动全县职工工作积极性,增强其工作意识。党政事业单位领导干部可根据自身单位实际,开展职工读书学习活动,加深统筹城乡发展认识,让职工放开思路大胆建言献策。三是要加强宣传,转变观念。我们要采取群众易接受的方式方法进行宣传,让群众关心,让群众了解政府进行统筹城乡发展的目的是为群众切身利益着想,让群众从心里支持并接受政府工作。

——推进配套改革,加快改革步伐。一是户籍制度方面要建立统一的户籍管理体系,消除附着在户籍制度上不平等的就业、教育、卫生、社会保障等政策。调整放宽户口迁移政策,引导农村人口向县外迁移和县内城镇集中,实现农民变市民。二是土地、规划方面要从严审查,调整各类相关规划和可用地标准,从严控制城市用地规划,严格土地使用标准,尽最大限度地减少闲置土地。要建立发改委、规划、国土、环保等部门协调机制,共同推进城乡规划体制改革;在乡镇、村社探索土地流转新模式,走规模化经营、集约化管理的路子,优化配置和节约利用方式。探索“整村流转,统一规划,业主经营”的整村推进模式;探索承包地换社保,宅基地换住房等多种土地改革方式。三是农业畜牧方面要根据我县实际,因地制宜,发展优质农业和农产品加工业。可考虑利用现有资源进行资源的交叉利用,拓宽产品的使用范围,打造优质品牌,提升农产品附加值。使农民在满足吃饱饭的同时,走上富裕之路。四是劳动就业方面要切实转变重城轻乡的观念,把农村劳动力的转移就业纳入就业计划和劳动用工管理中来,大力发展第三产业。我县应该抓紧对就业和再就业人员的技能培训力度,扩宽服务类型和培训领域,努力挖掘市场未开发的岗位,为劳动力转移创造条件。五是城乡社会保障体系要建立城乡统筹养老保险、医疗保险、工伤、事业、生育等社会保险;将企业工人也纳入社会保险范围,扩大覆盖面,完善失地农民就业安置和基本生活保障制度,鼓励和引导农民参加城乡养老保险,构建社会安全保障网,提高保障水平。六是公共服务体制方面要优化配置城乡教育资源,推进城乡义务教育发展;均衡配置卫生资源,加快乡镇卫生院和农村卫生示范区建设;深入挖掘文化底蕴,延伸城乡文化精品。同时财政金融方面要加大公共财政向农村倾斜的力度。

2007年6月底,垫江县被重庆市委批准为统筹城乡综合配套改革三个示范县之一。垫江县根据胡锦涛总书记“314”总体部署以及重庆市委对建设统筹城乡综合配套改革示范县要“先行先试、探路示范”的总体要求,抢抓机遇,乘势而上,不断推进统筹城乡配套改革工作,取得了阶段性成效,但也存在许多问题,我们应该在实践中探索,在创新中完善,不断为区域乃至全国积累好经验。

作者简介:

周山银(1963-),重庆人,中共重庆市垫江县委党校常务副校长。

杨明鲜(1972-),重庆人,中共重庆市垫江县委党校教师。