小城镇发展困境与脱困出路研究

樊卫宾 李珊珊

中图分类号:F127 文献标识码:A

内容摘要:本文针对现阶段小城镇建设所面临的质疑,重新审视小城镇在我国城镇化发展中的战略性地位,分析了小城镇发展困境的深层次原因,并提出了相应的解困策略。

关键词:小城镇困境 城乡二元结构 解困途径

学术界和决策层关于我国城镇化道路选择的争议历来已久。但由于我国现阶段特殊的国情及全球化的外部环境所决定,我国的城镇化路径只能是多样化的,且具有阶段性、区域性的特点。不同的发展路径在我国城镇化整体进程中皆功不可没,不存在孰是孰非的问题。建国以来,我国城镇化道路曲折反复,原因一方面在于国家层面城镇化政策的不确定性,另一方面在于人们对我国小城镇战略的地位与功能缺乏深刻的认识,很多情况下只将其作为顺应阶段性发展要求的一种权宜之计。因此,有必要重新审视小城镇战略的地位与作用,并深刻理解这一战略的历史任务。

现阶段小城镇战略性地位的再审视

新中国成立以来,我国城镇化道路曲折反复,原因一方面在于国家层面城镇化政策的不确定性,另一方面在于人们对我国小城镇战略的地位与功能缺乏深刻的认识,很多情况下只将其作为顺应阶段性发展要求的一种权宜之计。因此,有必要重新审视小城镇战略的地位与作用,并深刻理解这一战略的历史任务。

(一)农村剩余劳动力的分流与截留

小城镇在我国城镇体系中占据着举足轻重的地位,尤其在实现农村剩余劳动力非农化方面更具潜质。据统计数据显示,在我国城镇化率从1978年的17.92%上升至2007年的44.9%期间,小城镇人口占城镇总人口的比重从20%提高到45%以上。而为达到2020年60%的城镇化率目标,我国年均人口城镇化率每年还需提高1.2～1.3个百分点,即年新增城镇人口应达2000万人左右。即使出于粮食安全战略的考虑,将年均增长率降至0.8至0.9个百分点,即将年新增人口控制在1500万左右,如此大规模的人口若全部迁移到城市,仍势必会加剧社会保障缺失下的失业问题。一个事实是,相对于大中城市,小城镇能够为规模庞大的低素质劳动力创造更多的就业机会。

此外,农业现代化和新农村建设也需要素质较高的农村劳动力。大中城市城市化造成的农村较高素质劳动力外流,不仅仅流出了劳动力本身,还转移了与劳动力相关的资金、技术等农村稀缺资源,会直接影响农业现代化的进程。而亦城亦乡的小城镇能截留部分较高素质农村劳动力,并通过该部分劳动力先行承接城市文明,将城市先进的技术、知识、观念等辐射扩散到周边农村地区。

(二)城乡二元结构的一元化

我国城乡二元结构的形成既有历史的普遍性,又有国情的特殊性。普遍性表现在随着社会分工的深化,各国普遍会逐步形成城乡差别;特殊性表现在,洋务运动以来的外在力量侵入对我国本土政治、经济、文化等领域带来了冲击,异质力量与本土传统力量之间的对抗形成了我国城乡对峙的二元格局。同时,建国初期我国借鉴前苏联模式推出的重工业优先发展战略,和人为制定的一系列割裂城乡联系的制度,进一步加剧了城乡关系的对立。现阶段,我国城乡居民人均纯收入差距已从1978年的2.6:1升至2007年的3.3:1,更是引发了许多社会的不和谐因素。

我国13亿人的基本国情,决定了我国不可能完全通过大城市转移所有农村剩余劳动力。较为切实可行的选择是通过发展小城镇,将现有城市-乡村二元经济结构转换成城市-小城镇-乡村三元经济结构,以梯度转移方式实现工业对农业的反哺,并以乡镇企业为桥梁,借助小城镇的窗口作用将城市先进文明扩展到广大农村;反过来,农业现代化发展中释放出的剩余劳动力经由小城镇途径向城市转移,并通过小城镇的“蓄水池”功能保障劳动力转移的有序,最终实现城乡一体化。

(三)低成本的农业现代化

发达国家的城镇化率一般在75%以上,即意味着是由3/4的人口对1/4的人口进行反哺,因而是现实可行的。而我国2008年的城镇化率仅为45.7%,要以不稳定的45.7%城镇人口对超过半数的农村人口实施反哺支持,难免会力不从心。另外,WTO的黄箱规则要求国家对“三农”的直接补贴不得超过农业产值的10%,而这平摊到七亿多农村人口身上无疑是杯水车薪。支农能力和支农资金的严重不足,决定了我国农业现代化必须走一条低成本、高效率的道路。而小城镇地处乡村的中心,与农业具有天然的联系,因而可以通过小城镇平台吸收社会闲散资本,借助小城镇渠道增加工业对农业的回馈,形成农村与城镇的红利分享机制,缓解资金短缺对农业现代化进程的压力。

(四)潜在的经济增长点

目前,美国等发达国家已迎来了第三次人口迁移的浪潮,其主要表现是人口开始向“乡村都市”迁徙。尽管“乡村都市”占全美所有小城镇的比重不及3%,但通过“乡村都市”与美国人口规模相近的城市、高新技术产业园区的比较,却可以发现在人口增长率与就业增长率等经济指标方面,“乡村都市”都表现出了突出的优势。这些所谓的“乡村都市”并不一定皆具有资源的先天优势,但却焕发出了蓬勃的生命力。结合美国“乡村都市”的发展,再以此反观我国小城镇发展现状,可以断定,随着技术进步与基础设施的完善,我国小城镇所蕴含的潜在能量不可低估。

小城镇发展困境的现实及其表现

(一)普遍规模小、建设水平低,对大中城市经济辐射的承接力不足

建设小城镇的目的主要在于通过镇区经济的发展带动周边农村经济的发展,若城镇规模过小,将无法有效发挥对周边农村人口和财富的集聚效应。研究表明,当城镇镇区的人口规模达到2万以上,城镇的集聚效果便初步形成;而当镇区规模超过5万,则将显著带动周边农村经济的发展。据调查,2005年我国建制镇镇区平均人口规模仅为8352人,其中镇区人口超过3万的不足1000个,约占1/9左右,县城以外建制镇镇区人口超过5万的不及400个,根本无法体现小城镇发展的规模效应。

制约小城镇规模化发展的首要因素是,在建设资金投入上,受传统“城市偏向”观念和比较效益影响,各级财政分配过多地向大中城市倾斜,除个别试点镇外,大多数小城镇极少获得上级政府的投资,一些小城镇甚至连基础设施的维护都难以为继。统计表明,我国每年用于小城镇建设的投资仅占全国城镇基建资金的4%至6%之间,但却负担了44%的城镇人口比重。另据测算,在小城镇每安排一个劳动力就业,需要提供生产性及商业性投资约5000元,而在大城市每安排一个劳动力就业仅生产性投资就需万元以上。

大中城市对周边地区的经济辐射能力主要体现为其标准化产业的梯度轻移,尤其是劳动密集型产业向小城镇及农村的扩散。相对大城市而言,小城镇具有相对低廉的土地价格、劳动力成本、税收优惠等优势,而低成本正是我国现阶段工业竞争实力的重要表现。目前小城镇普遍存在的规模效益不显著,基础设施建设落后,乡镇劳动力素质较低,地方性金融服务缺失等劣势,正是小城镇对大中城市产业承接能力差,及自身发展陷入困境的主要原因。

(二)缺乏地方优势产业支撑,农民无法分享城镇工业的红利

上世纪80年代乡镇企业的蓬勃兴起,成为小城镇发展的强劲动力。生产经营方式灵活,以本土特色资源为对工对象的小型企业是小城镇经济的重要构成部分,也是带动小城镇居民就业,促进当地经济发展的重要内容。创办小型企业初始资本和技术要求低,能使企业有效利用本土资源低成本优势发展存续。在政策引导下,还易于企业在小城镇工业园区的规模化集中成长,对农业产业化经营和新农村建设,及小城镇产业结构转换有极大的推动作用。

然而,由于很多自然分化形成的小城镇习惯于从自身角度制定发展规划,与周边城镇的关系中竞争大于合作,各城镇产业类型千篇一律,致使资源无法得到统一有效整合,并使近邻小城镇及其乡镇工业之间展开恶性竞争。而缺乏地方特色的小城镇产业,根本无法与大中城市的替代产业相匹敌。正是在此条件下,从上世纪90年代开始乡村企业生存环境日益恶化。

即使村镇工业发展态势良好,农民对乡镇企业的红利仍然缺乏有效的分享机会。除就业带来的工资性收入外,由农民对利益分享曾在改革中探索性的提出过三种方案:其一,发展农业产业化,即将龙头企业作为农户参与国内外市场联结的纽带,通过发展订单农业,降低农产品市场价格波动的风险,但现实情况是龙头公司往往凭借其市场垄断地位,压级压价收购农副产品,对农民实行盘剥。其二,建立合作社,自2007年《合作社法》实施以来,法律首次允许农民在农产品和农业生产资料购销领域组建合作社,然而农民自发组建的合作社一般都存在规模小、服务半径有限、资本积累不足等问题。其三,推动供销合作这项新型农民合作经济组织转化,在传统计划经济体制下建立的供销社原本弊病就很多,在市场经济条件下供销合作社在本质上又是自负盈亏的企业,其社员大多也并非农民,因而根本无法转型,并由此改善农民在市场交易中的弱势地位。农民缺乏在村镇工业就业并分享利益的机会,没有财产性收入,就不能形成较大规模的资本积累,也就无法在小城镇立足。

(三)资金、土地资源硬约束与运用低效率的矛盾突出,无力承担建设投资

现阶段,小城镇的建设资金主要来自于国家、省、市、县财政的下拨资金,并未真正建立起镇一级财政。地方征收的税收需全部上交给中央和省,然后再依次层层分配给省、市(州)、县,最后才到乡镇,而县依据上一财政年度收入基数,对小城镇支出不及县级收入的10%,对小城镇建设直接投入极其有限。小城镇获得的收入大部分又用于行政人员供养,无力承担基础建设投资。

此外,近十年来我国耕地面积急剧下降,从1996年至2006年,全国耕地面积总量从19.51亿亩下降为18.27亿亩,净减少1.24亿亩,2007年、2008年耕地又分别净减少61万亩、29万亩。与此同时,我国的城镇化率却依然明显滞后于工业化进程。2007年第二产业增加值比重为49.2%,与同期城镇化率44.9%相比相差近五个百分点。尽管近两年来耕地减少幅度有所缓解,但人地关系矛盾仍然日益凸显。

在资源短缺背景下,许多小城镇采取廉价出售土地,通过以地生财方法筹集建设资金,由此造成粗放式、低成本的小城镇用地模式,这也是我国耕地逐步趋近于18亿亩底线及小城镇发展效率低下的重要原因。数据显示,当前我国小城镇人均建设用地为142.6平方米,分别为特大城市的1.9倍,大城市的1.6倍。

(四)上层意志不明确,众多战略不能形成有效合力

党的“十六大”报告在确定了“大中小城市与小城镇协调发展”的多元城镇化战略后,城镇化战略中有关发展规模的争论逐渐融合归一。尽管党的“十六大”报告中强调 “大力发展县域经济”,“十七大”报告中提出“统筹城乡经济社会共同发展”,但并未在国家政策层面予以具体表述,表明在小城镇建设重点选择上还存在分歧。

同时,阶段性提出的小城镇战略、新农村战略、统筹城乡发展战略,和此前的西部大开发、中部崛起等战略如何进行整合,目前也尚在探索之中,还无法形成有效的合力,并在实际工作中表现出城镇化具体发展政策的摆动,及阶段性发展重点的轮番替代,小城镇在此条件下发展能力一再被削弱,最终被边缘化。

小城镇战略实施困境的理论与实践分析

将小城镇战略作为一种长久战略安排确定下来,是我国现阶段政治、经济、文化、历史、国际环境等多种因素相互制衡的结果,衡量这一战略的价值取向在于能否解决矛盾的主要方面。人口基数的庞大、农民人数的众多、长期固化扭曲的城乡二元结构,这些共同构成了我国目前最为基本的国情与矛盾的主要方面,小城镇战略的实施应始终以改善“三农”问题为主。

导致 “大城市像欧洲、小城镇和农村像非洲” 这一巨大反差的原因偶然中夹杂着必然,对此要针对小城镇衰败的症状做出细致的诊断,而不可贸然质疑小城镇的战略性地位。马克思主义社会发展观表明,城乡差别始于社会分工,并在城市化、工业化进程中不断扩大,只有当生产力高度发达时,才能逐步消灭城乡对立。赫希曼等人的“不平衡增长”理论针对发展中国家实际,提出在经济发展初期要集中有限资源重点发展优势产业和优势地区,并以此来带动其他产业和地区的发展,只有当经济发展进入高级阶段,经济才能逐步实现平衡增长和发展。弗朗索瓦•佩鲁的“增长极”理论也认为,城市和小城镇由于地理位置较为优越,产业和企业较为密集,创新能力较强,因而能通过吸收邻近地区人口和资源形成强大的增长极,并辐射带动周边地区共同发展。增长极的作用机理,体现在其极化效应和扩散效应上。极化过程使区域经济系统从孤立、分散的均质状态,逐步走向局部聚集、非均衡发展的有序状态;扩散过程则是走向均衡发展的过程。可见,城乡差别的产生和城乡平衡发展的实现都具有历史的客观必然性。

当然,马克思主义社会发展理论同样也表明,当城乡差别过大时就会形成城乡对立,引发城乡矛盾的尖锐化。缪尔达尔的“循环累积因果关系”理论也指出,当经济不平衡发展到一定程度,巨大差距会引起累积性恶性因果循环,经济核心的“回波效应”会超过其对外围的“扩散效应”,城乡分化和贫富差距会无限制扩大。因此,城乡发展差距在一定阶段的存在虽具有必然,但差距过大却并非必然。政府应有所作为,采取相应措施逐渐消除城乡对立,缩小城乡贫富差距。

根据世界城市化发展的普遍规律,工业化和城市化水平都较高的东部地区在形成组团式城市群的同时,应大力发展小城镇以分流产业和人口,减轻城市压力,减少城市经济规模净收益降低的因素,并获得产业结构调整升级的新空间。而西部地区由于人口总量和城镇密度相对较小,应着力发展大中城市以取得规模效益。但在实际上,却由于东部大城市优异的生活环境和较多的就业机会吸引着我国人口源源不断涌入,迫使东部城市不断以城市规模扩展的方式加以应对,以小城镇和卫星城镇为代表的郊区化和逆城市化现象并未出现。相反,中西部地区则由于城市总数太少、规模较小、分布密度稀疏、城镇结构体系不完善等原因,使其必须首先要生成小城镇,进而升级为城市以弥补现有城市体系的不足,由此出现了中国城市化发展的“特色规律”。因此,小城镇在与大中城市结合发展过程中,各区域应根据不同区域特点和实际要求设计不同政策加以引导,不能盲目苟同。

小城镇发展走出困境的根本出路

(一)强化小城镇市场功能,充分考虑其属性的独特性

小城镇在城乡差异条件下交易费用较低,具有比城市低廉的生产、生活费用。加大小城镇基础设施投入,完善市场体系,形成各种交易主体利益的增进,对破解当前小城镇发展僵局极为重要。同时,由于小城镇是城市与农村的过渡环节,兼有城乡两方面的属性,因此不能单纯以城市标准、模式对小城镇进行衡量和评判。小城镇在经济关系和社会联系上更靠近于农村,且地域范围内有大量农业人口,因而更应将其视作农村地域的相对独立单元,在政策设定和优惠享受上予以考虑。新农村建设中给予农村的各项支付转移和物质支持,同样也应照顾小城镇建设的投入需要。新农村建设如果不与小城镇建设结合进行,必将因为缺乏城市、工业对农村、农业反哺支持的通道而不能持久。

(二)全面放开小城镇户籍制度,建立适合的新型社会保障机制

小城镇户籍制度相对于城市要更加灵活、开放,以增加小城镇对各层次居民,尤其是农民的吸引力。小城镇经济发展水平高于农村,但低于城市,居民收入也处于城市市民和农民平均收入之间。这种特殊性决定了小城镇的养老保障、医疗保险、失业救助、最低生活保障救济等社会保障制度,也应介于城保和农保之间的中间水平。具有小城镇特点的镇保,在缴费标准上应结合小城镇生活水平和物价水平设定,保费缴纳方式要具有灵活性,保障种类要合理,待遇水平也要更具弹性。

(三)创新融资制度,推动农地和宅基地的合理流转

创新融资制度,拓宽融资渠道,多方面筹集资金,将游离于我国现行金融制度之外的资本吸收进来,允许民间资本参与信贷与存储业务,弥补政府投资的不足,是促进小城镇基础设施建设的有效途径。要采取措施,重视资金、土地资源的开源与节流,调整现行财税管理体制,力求镇一级政府财权与事权相匹配,将教育预算与卫生预算划归上级政府预算支出,或将城建维护税、土地出让金等部分财权下放,为小城镇筹集建设资金和基础设施维护费用减压。

同时,应尽快出台小城镇发展的具体政策指向,改革现行政绩考核标准,寻求更好量化小城镇建设质量的指标,促进小城镇发展方式由粗放型向集约型转变。要通过农村产权改革,理顺农地和农村宅基地产权的权属关系,使农地使用权货币化、商品化、股份化和证券化,加速农地流转,实现农地和宅基地市场化配置,彻底解除进城入镇人员的后顾之忧。

(四)合理确定小城镇发展特色,培育专业化农民合作组织

从城乡统筹发展高度衡量,城市产业与小城镇特色产业之间具有优势互补的良性关系。一方面,大城市需要将小城镇作为其成熟产业转移的载体,在稳定就业形势下集中进行产业创新活动;另一方面,小城镇的发展需要依据自身优势资源,这其中包括农业特色资源、历史文化积淀、特定地理位置、社会关系网络等,有选择地承接城市的劳动密集型产业,形成小城镇多元化产业动力结构,寻求自身发展。

城乡差距的缩小仅仅通过就业渠道难以实现,需要开拓更多的农民利益分享渠道。从目前来看,培育真正意义上属于农民自身的专业化合作组织是较为合理有效的方式。组建合作社必须遵循自愿、民主管理、对内服务与对外经营的基本原则,将农民合作社的经营范围扩大到医疗、金融、服务等领域,并加大对“龙头企业+合作社+农户”模式的扶持力度,将农户组织起来生产经营,形成农产品与国内外市场的有效对接。

参考文献:

1.顾文选.中国城镇化的速度与目标问题[J].城市问题,2008(01)

2.梁达.消费需求成为中国经济增长第一引擎[N].上海证券报.2009

3.袁中金.中国小城镇发展战略[M].东南大学出版社,2007

4.刘新卫.中国城镇化发展现状及特点[J].国土资源情报,2007(7)

5.今年中国很难实行货币从紧[N]. 东方早报,2008

6.改革开放30年报告之七:城市社会经济建设发展成绩显著.中国统计局网站,2008

作者简介:

樊卫宾(1966-),男,甘肃省天水市人,天水师范学院经管学院副教授,研究方向为区域经济学。

李珊珊(1980-),女,湖北省宜昌市人,天水师范学院经管学院讲师,研究方向为城市经济学。