刍议农村人力资本非农就业投资效应的制度因素

余　蕾

中图分类号:F320 文献标识码:A

内容摘要:人力资本只是经济增长的必要而非充分条件,它对经济增长的贡献还要受相关的制度因素影响。良好的制度环境会对人力资本非农就业做出更大贡献。在人力资本建设过程中,不仅要重视人力资本投资和积累,还应当重视与之相关的制度建设。因此,积极推进我国现有的制度建设、实现制度变革以突破制度“瓶颈”,使农村人力资本充分发挥作用,是当前农村人力资本非农就业建设中必须重视的战略措施。

关键词:人力资本 经济增长 制度因素 非农就业

相关研究证实人力资本对促进农村劳动力的非农就业发展和收入增长具有显著内生性作用,然而着眼于我国当前实际状况,并没有逻辑性地出现我国农村人力资本与非农就业的同步增长。为什么会出现实际状况与理论研究非逻辑性的巨大反差呢?笔者认为,制度因素是其中值得关注的重要方面。事实表明,当前我国农民非农就业过程中,存在大量的制度性和源于制度下的非制度性壁垒因素,必须重视和研究这些因素可能对农民非农就业中人力资本效应的影响。

农村人力资本投资的宏观环境

(一)农村人力资本非农就业投资的政策环境

目前,农民在非农产业和城镇就业,已成为农民增收最直接、最有效的途径。当然,人力资本投资的收益周期很长,其传导机制也十分复杂。相对而言,对现有农民的短期职业培训的收益周期要短一些。不管采取哪种教育形式,对农村人力资本的投资不能也不应该忽略现有农民这一群体。否则,现有农民的文化素质会影响到他们的增收能力,而他们的增收能力又会影响到对子女的教育投资能力,进而可能会延缓农村人力资本的提升速度及其子女未来的就业和创业能力。

(二)农村人力资本非农就业投资的资金供给机制

“工业反哺农业”是对工业化发展到一定阶段后工农关系、城乡关系变化特征的一种反应。“工业反哺农业”的政策含义实质上就是国家要改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位,加大公共财政向“三农”的支持力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民。这一发展思路的变化,解决了农村人力资本投资的资金供给机制。

(三)农村人力资本非农就业投资的管理环境

长期以来,农村地方政府尤其是基层政府的管理职能错位现象严重,行政命令代替了民主管理。“管理民主”是对地方政府政治作风的基本要求,它要求农村地方政府转变对经济的管理职能和管理方式,注重社会管理和公共服务。建立公开、公正、民主监督的基层政府管理体制的民主作风,把有限的财力、物力等公共资源更多地向农村社会管理和公共服务倾斜,把工作重心转移到为农民和农村地区经济社会发展提供公共服务上来,这是实现统筹城乡发展的必要途径。

在服务型政府的民主管理下,国家财政及社会各界对农村人力资本的投资才能真正发挥作用,投入资金能够得到有效地管理与监督,农村人力资本质量才能得到真正提升。

制约农村人力资本非农就业投资的制度壁垒

(一)农村教育体制存在问题

农村教育投入机制扭曲、政府公共投入不足,导致农民承担私人教育成本过高;农村教育目标体制的错位严重损害农村知识人力资本投资的效率和效益。

农村教育属于一种混合产品,而其中的农村义务教育更完全是一种纯公共产品,因此各级政府应义不容辞地承担其相应的教育投入责任。然而当前政府在农村教育投入体制方面呈现某种扭曲态势,主要表现为:第一,政府财政支出结构中用于教育投入的比例仍显过低,不能满足教育事业发展的要求。第二,教育投入结构也不合理,教育资源投入分配不均衡。政府在教育投入上存在偏重非义务教育(特别是高等教育)、忽视基础教育、重城轻乡等诸多问题,所有这些方面都带来了农村义务教育的公共投入不足。第三,缺乏足够激励有效管理机制,导致城乡之间教育资源分布也不均衡。农村教育基础设施薄弱、优秀师资力量短缺、教育和教学方法陈旧落后、知识结构老化,造成农村教育质量的严重滑坡。在此背景下,农民所获取的知识人力资本质量总体不佳,不能满足其外出发展的需求。

(二)农村公共卫生制度问题

农村公共卫生发展滞后、医疗服务市场的混乱以及农民相关社会医疗保障体系的缺乏,导致农民健康人力资本积累能力低下。

当前我国农村健康人力资本积累呈现一种恶化趋势,农村医疗卫生供给体制的扭曲造成的公共供给不足是其中的重要原因。公共健康与卫生本质上也属于准公共产品,因此要求政府应承担相应的公共供给责任。然而,近年来随着农村集体经济组织的萎缩和农村税费制度改革,造成基层政府财力下降,无力增加对农村公共卫生的投入,而相应面向农村公共卫生的财政转移支付体系又尚未建立;与此同时传统农村合作医疗制度的改革终结,而新型农村医疗保障和社会保障制度又未建立,造成医疗卫生成本更多地压向农民个体;加之少数地区农村医疗卫生领域的过度、过快市场化,医疗服务价格上涨过快、过大,使得农民根本无力承担高昂的医疗费用,农村健康人力资本投资能力严重削弱。

(三)农村职业教育体制存在问题

农村职业教育发展主体目标不明确、发展思路紊乱、培训质量低下等种种缺陷和不足也严重制约了农村劳动力人力资本的积累。

在现阶段,农民初次外出所掌握的技能培训是由农村各级职业培训机构所承担,主要是农村职业学校和农村成人学校,农村职业教育也存在不少的体制缺陷。首先,农村职业教育发展定位的混乱、一些职业学校发展目标不明确、定位不准,不能认清职业教育与普通教育的区别,运用普通教育运行方式办职业教育。其次,摸不清职业教育发展规律。职业教育作为一种专业应用型教育,必须坚持贴近市场,按照实际需求办学,在专业设置和培训内容、形式方面也应倾听市场的声音和接受培训者的意愿要求。然而当前许多农村职业学校办学思想封闭、专业设置陈旧与现实脱节严重,所培养的职业技能成为“三不”技能,即市场不需要、社会不接受、培训者不满意。第三,农村职业教育普遍发展水平不高。长期以来,在应试教育思想的影响下,职业教育尤其是农村职业教育一直没有被很好的重视,职业教育处于被普通教育所包围和排挤的尴尬局面,这也导致农村职业教育发展空间狭小,发展水平低下,对农民的职业培训需求的供给能力严重不足,制约了农村技能人力资本的积累。

构建支持农村人力资本投资和成长的制度体系

(一)明确政府的公共责任和公共职能,提高公共投入水平

总的来说,农村人力资本投资具有“准公共产品”属性,在增加私人收益的同时,也能借助外溢、扩散效应产生广泛的社会收益,因此政府有义务承担起相应的投资责任。各级政府要转变职能,调整资金投向,加大对公共领域的投入力度,重点向农村公共领域倾斜,按照不同投资属性,合理界定公共投入规模和水平;对于社会收益显著大于个人收益的纯公共领域,要始终坚持以政府公共投入为主,将其经费纳入各级财政经常性预算中予以保证;对农村非义务教育和职业教育、非农技能培训等,要坚持政府、社会、农民共同合理分担的原则,其中政府所承担的公共投入部分尤其不能缺失,按规定由各级政府财政分担的农村职业教育发展、农民技能培训的专项经费必须足额到位。与此同时,政府要制定相应的促进政策,激励社会组织、农民个体加大人力资本投资的力度;针对缺乏自我投资能力的贫困农民,政府可通过提供免费公益性培训、专项补贴、以工代赈等多种形式对其进行扶持。

(二)深化农村教育体制改革,提高农村人力资本产出能力和效率

农村教育发展模式与城市教育应有所区别。无论是农村基础教育还是职业教育,在发展定位上,要立足于农村,紧扣农村实际。农村义务教育要摒弃以单纯追求升学率为主要目标,从应试教育转变为素质教育,重视对学生知识、技能和综合素质的培育;农村职业教育要强调以培养适应农村社会经济发展所需的各类应用人才作为核心发展目标,坚持贴近实际、贴近市场需求办学;要在保障九年制义务教育发展的基础上,积极发展农村中专技校、职业高中、分流教育等各类教育形式,完善农村教育结构;注重农村基础教育与技能教育的有效对接,对农村初高中毕业生,要纳入有效的职业继续教育体系中,在其所掌握的理论知识的基础上,进一步加强应用技能培训,提高其综合能力;在教育内容安排上,各类农村教育都要在注重基本理论知识灌输的同时,紧扣农村实际需要,适度增加一些应用型知识和实际技能的传授,提高学生的实践和应用能力。

(三)深化农村卫生体制改革,提高农民健康人力资本的积累能力

首先在农村公共卫生方面,要坚持政府是农村公共卫生发展的承担主体,明确政府的公共责任,反对任何形式的市场化,要通过增加公共卫生投入,构筑和完善农村公共卫生服务体系和农村公共疾病预防、治疗体系,健全各类农村公共卫生保障机构,确保农村民众的公共卫生安全;其次在农民个人医疗服务领域,要建立和推广新型农村合作医疗制度,重点建立以大病统筹为基础的医疗风险共担机制,以降低患病农户家庭的医疗负担。与传统合作医疗相比,新型农村合作医疗具有统筹层次高、抗风险能力强、筹资水平低和管理结算方便等优点,因而应成为新时期农民医疗服务社会化的主要载体。有条件地区农村也可着眼于城乡一体化社会保障体系的建设目标,积极探索建立农村社会医疗保险制度,甚至是商业医疗保险制度,以进一步提高农民健康保障能力。

(四)构筑广泛有效的农村劳动力职业技能培训体系,提高其非农就业能力

首先,农村职业教育和成人教育作为农村职业技能培训的重要载体应得到大力发展。各级政府部门应在人、财、物等教育资源投入方面予以积极支持;应鼓励社会其他培训组织和力量深入农村,面向农民进行定点技能培训。开放城市职业教育机构增加招收农村学生;允许并鼓励各种职业中介和拟招收民工企业等到农村设定固定培训点,有针对性对进城农民工进行岗前定点培训和延续培训;针对一些农村贫困地区农民培训投资能力差和相关培训资源欠缺情况,可实施以政府为投资主体及组织载体的规模化统一集中培训,以提高该地区农民整体劳动技能水平。

其次,要以市场需求和就业导向作为衡量农村劳动力职业技能培训成效的主要指标,强化市场和效率意识。各专业培训机构应紧贴当前非农就业市场需求热点设定专业和培训技能方向,在教学中要狠抓培训质量,形成一整套培训绩效考评体系,确保受训学员能较扎实地掌握和运用相关技能,符合就业市场的要求。

最后,政府应着力维护竞争性培训市场运行的外部环境,包括制定相关法律法规,及时惩处培训市场中出现的各种损害培训农民利益的违法行为;借助相关信息披露、产业政策引导等途径对培训市场运行进行必要的间接调控;对培训市场中的弱势群体如缺乏投资能力的贫困农民,给予一定的扶持和帮助。

参考文献:

1.张文玺.我国农村人力资本投资研究综述[J].理论学刊,2007

2.杨卫军.农村人力资本投资:政府失灵的原因及矫正[J].中国人口.资源与环境,2007

3.闫建.我国农村人力资本投资机制研究[J].经济问题探索,2007