劳动教养及其监督机制完善问题研究

方 明 王 振

摘 要:劳动教养是一项具有中国特色的法律制度,它在维护社会安定团结方面发挥了积极作用。但由于劳动教养制度立法规定的粗疏和混乱,并与我国《宪法》和《立法法》等规范相冲突,导致它在实施过程中出现了封闭运行、监督乏力等问题,引起了社会各界的关注并存在争议。因此,有必要改革完善现行的劳动教养制度,制定《违法行为教育矫治法》,明确劳动教养的性质、执行主体、执行对象、执行方式、适用期限、决定程序、监督程序等内容,以利于该制度的统一正确实施。关键词:劳动教养 法律监督;违法行为;教育矫治

中图分类号:DF88

文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.17

我国劳动教养制度自1957年正式创立至今,在维护政治稳定和社会安定、预防和减少违法犯罪方面发挥了积极作用,但随着我国依法治国进程的加快和有关国际人权公约的签署,现行劳动教养制度的弊端日益突出,已不能适应我国民主法制发展的要求。因此,在深化司法体制和工作机制改革的大背景下,积极改革完善现行的劳动教养制度,建立健全有效地劳动教养监督机制,已经成为一项十分迫切和重要的任务。

一、我国劳动教养制度历史发展回顾

我国劳动教养制度创立50多年来,经历了曲折的发展道路,具体可划分为5个历史发展阶段。[1]

(一)劳动教养制度的开设创办阶段(1955年8月至1957年8月)

1955年8月25日,中共中央下达了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》(以下简称“《指示》”),明确规定对机关、企业、事业单位内部肃反运动中清理出来的不够判刑又不能继续留用的反革命分子和其他坏分子(简称“两种人”)实行劳动教养。此后,中央又相继颁布和批准了《关于各省、市均应立即筹办劳动教养机构的指示》、《关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理的政策界限的暂行规定》,进一步明确了劳动教养的目的、性质、对象、审批、政策和劳动教养机构的管理等问题。至此,劳动教养机构陆续在全国各地建立,劳动教养制度作为一项法律制度在我国诞生。在开设创办阶段,劳动教养还具有安置就业的性质,审批权限较为严格,劳动教养决定由省、市、区(地区)委5人小组审查批准。

(二)劳动教养制度的初期发展阶段(1957年8月至1966年5月)

此阶段劳动教养制度的主要特点有:一是劳动教养开始纳入法制化轨道。1957年8月1日,全国人大常委会第78次会议批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称“《决定》”)。《决定》对劳动教养的目的、性质、审批程序、批准机关、收容对象、领导和管理机关等作了规定。二是收容对象开始社会化。收容对象由创办阶段的“两种人”发展为“四种人”,

《国务院关于劳动教养问题的决定》规定的“四种人”包括:一是不务正业,有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为,违反治安管理、屡教不改的;二是罪行轻微,不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子,受到机关、团体、企业、学校增加的两种人为:单位的开除处分,无生活出路的; 三是机关、团体、企业、学校等单位内,有劳动力,但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序,受到开除处分,无生活出路的;四是不服从工作分配和就业、转业的安置,或者不接受从事劳动生产的劝导,不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。,后扩大到“六种人”,

1957年,中共中央批准的《公安部党组关于处理盗窃、流氓、诈骗、凶杀、抢劫等刑事犯罪分子政策界限的规定》中,确定的收容对象在“四种人”的基础上增加为“六种人”,增加的两种人为:“刑满释放出来的惯盗、惯窃、诈骗分子,有妨碍社会治安行为,尚不构逮捕必须收容改造的分子”、“以卖淫为生、屡教不改或无家可归,必须收容改造的暗娼”。收容范围由内部逐步扩大到社会。三是明确了劳动教养的目的和性质。劳动教养的目的是把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人改造成为自食其力的新人。随着收容范围的扩大,劳动教养的性质也发生了变化,它既是强制性教育改造的一种措施,也是安置就业的一种办法。四是劳动教养由不定期发展到相对定期。考虑到劳动教养是一种安置就业的措施,《决定》没有规定劳动教养的具体期限。1961年4月,公安部《关于公安工作十个具体政策问题的补充规定》首次规定了劳动教养的期限一般为2年到3年。这一规定改变了党中央两个《指示》和《决定》没有规定劳动教养期限的状况。

(三)劳动教养制度的停滞不前阶段(1966年5月至1978年12月)。

1966年5月至1976年10月,“文化大革命”使党和国家经历了一场空前的浩劫,国内的各项事业在这场灾难中都遭到破坏,劳动教养工作也受到了严重的冲击。劳动教养机构被诬为“资敌养敌”的避难场所,绝大多数被撤销;许多劳教干部被调出公安机关,有的甚至受到打击迫害;除部分劳动教养人员和解教人员留劳改场所教养、就业外,多数被遣返回家或送去插队落户,接受贫下中农的监督改造,劳动教养工作基本处于停滞状态[2]。1971年8月,周恩来总理主持召开了第十五次全国公安工作会议,之后中共中央批转了《十五次公安会议纪要》。《纪要》指出,大中城市要恢复劳动教养和强制劳动。会后,部分省、市开始做恢复劳动教养的筹备工作,但由于“四人帮”的干扰破坏,劳动教养工作并没有立即在全国恢复。

(四)劳动教养制度的恢复发展阶段(1978年12月至1988年12月)

党的十一届三中全会之后,劳动教养工作迅速进入恢复发展时期。一是制定了一系列法规制度。1979年11月29日,全国人大常委会第12次会议批准了《国务院关于劳动教养的补充规定》(以下简称“《补充规定》”);1980年2月,重新公布了《决定》,发出了《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》;同年9月,中共中央、国务院批转了公安部《关于做好劳动教养工作的报告》;1981年10月,全国人大常委会做出了《关于处理逃跑或重新犯罪的劳改犯和教养人员的决定》;1982年1月21日,国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》(以下简称“《试行办法》”),对劳动教养的工作方针、收容对象(“六类人”

公安部《劳动教养试行办法》将劳动教养收容对象调整为

以下“六类人”:一是罪行轻微,不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子;二是结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中,不够刑事处分的;三是有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为,屡教不改,不够刑事处分的;四是聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的;五是有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的;六是教唆他人违法犯罪,不够刑事处分的。)、劳教场所、审批程序、行政管理、教育改造、劳动生产、通信会见、考核奖惩、解教安置等重新做出了规定。二是重新界定了劳动教养的性质。《试行办法》规定,劳动教养是实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。三是对劳动教养执行机关进行了改革。1983年5月,中共中央、国务院决定,将劳动教养执行工作由原来的公安部门移交给司法行政部门。

(五)劳动教养制度的改革发展阶段(1988年12月至今)

1983年5月以来,劳动教养机构设在司法行政部门下属的监狱管理局里面,作为一个与其存在隶属关系的处室。1988年12月,司法部决定,劳动教养与监狱在管理体制上彻底分开。此后,各省、自治区、直辖市都先后成立了劳动教养工作管理局,自上而下的管理体制逐步理顺,促进了劳动教养工作的改革发展。一是进一步加强了劳动教养的法制建设。1991年至1999年,司法部先后发布了9个有关劳动教养的行政规章;1995年2月,国务院下发了《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》;2002年4月,公安部以内部文件形式下发了《公安机关办理劳动教养案件规定》。二是进一步明确了劳动教养的性质。1991年11月,国务院新闻办公室发布的《中国人权状况》白皮书指出:“劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚。”《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》中规定:“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关。”三是劳动教养的适用对象逐步扩大。1989年8月,《国务院铁路运输安全保护条例》规定,对非法拦截列车、在铁路线上置放障碍物等四类危害铁路安全的行为实行劳动教养;1990年、1991年全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》、2008年6月1日,《中华人民共和国禁毒法》施行后,《关于禁毒的决定》即被废止。《禁毒法》规定,对经社区戒毒后再次吸食、注射毒品的由公安机关决定予以强制隔离戒毒,而不冠以劳动教养的称谓,但这并不妨碍强制隔离戒毒仍可以在已有多年工作经验的劳动教养所执行。《关于严禁卖淫嫖娼的决定》规定

,对吸毒成瘾者中经强制戒毒后复吸的和卖淫嫖娼者中经公安机关处理后又卖淫嫖娼的,实行劳动教养。《公安机关办理劳动教养案件规定》将劳动教养的对象扩大为10类40种。参见《公安机关办理劳动教养案件规定》第21条对劳动教养对象的规定。②

二、目前我国劳动教养制度存在的主要问题

经过50多年的改革发展,劳动教养的本质和内涵逐步清晰,其定义为:劳动教养是一种行政处罚措施,是对违反行政法律法规,情节严重的或者轻微犯罪尚不够刑事处罚或不需要给予刑事处罚的人,实行强制性教育改造的行政措施[3]。从目前情况来看,我国劳动教养制度主要存在以下问题:

(一)对劳动教养的性质方面存在争议

对于劳动教养的性质,法学理论和司法实务界存有争议,主要有以下几种观点:一是行政强制措施说。认为依照法律规定,劳动教养不是刑事处罚,而是维护社会治安,预防和减少犯罪,对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施[4]。二是行政处罚说。认为劳动教养是一种限制人身自由的行政处罚,而且是行政处罚中最为严厉的一种[5]。也有学者认为,劳动教养作为一种限制人身自由的具体行政行为,按有关规定是一种行政强制措施,但本质上又具有行政处罚的性质[6]。三是治安行政处罚说。认为现阶段劳动教养既不是一种刑事处罚或刑罚的补充,也不是治安管理处罚的一种,而是对被劳动教养的人实行强制改造的最严厉的治安行政处罚[7]。四是刑事处罚说。认为劳动教养是一种刑罚之外的预防性司法处分,类似于西方刑法中的保安处分。

(二)劳动教养法律规范与上位法的规定相冲突

从法的规范体系来看,宪法的位阶最高,其次是法律,再次是行政法规和部门规章。下位法不得违背上位法的规定,否则会导致一个国家法律体系的混乱。从目前情况看,我国劳动教养适用的依据是《决定》、《补充决定》,虽然这两个规范是经全国人大常委会批准的立法文件,但这并不能使国务院的行政法规上升为法律[8]。首先,这两个规范虽然经过全国人大常委会批准,但它是由国务院总理以国务院令的形式公布的,这在形式上决定了其应当属于行政法规的范畴。其次,我国《宪法》并没有规定全国人大常委会可以通过批准国务院的决定从而将其上升为法律。因此,全国人大常委会对这两个规范的批准是一种不具有法律效力的行为,不会影响这两个规范属于行政法规的性质。再次,我国《立法法》明确规定,禁止全国人大常委会授权国务院制定限制人身自由的强制措施和处罚,这样便彻底否定了全国人大常委会批准一个越权的行政法规并将其上升为法律的可能性。因此,《决定》和《补充决定》以行政法规的形式限制人身自由,与我国《宪法》第37条、《立法法》第8条和第9条、《行政处罚法》第9条和第10条的规定相冲突。

(三)劳动教养制度违背了我国签署的国际公约的相关规定

1998年10月,我国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》,该公约第9条第1款规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”第8条第3款规定:“任何人都不应被要求从事强迫或强制劳动。”长时间剥夺人身自由和强迫劳动的决定只有通过正当程序由法院作出判决,才符合国际人权保护公约的规定。显然,我国现行劳动教养制度的法律依据和决定程序违背了上述规定。如果不适时制定相关法律,确立符合国际社会通行做法和国际公约规定的程序,将难以满足我国履行相关国际公约义务的需要,以致在国际人权斗争中常常授人以柄,持续不断地遭到国际社会的批评和攻击。

(四)现行劳动教养方面的法律规范十分零散和混乱

一是零散性。关于劳动教养的《决定》和《补充决定》分别制定于1950年代和1970年代,其它涉及劳动教养的法律法规大多也散见于1950和1970-1990年代,而且多是一事一定,缺乏通盘和整体考虑,执行性规范多于程序性和实体性规范,缺乏一部统一、规范、全面的劳动教养法典,其历史局限性不言自明,它已严重滞后于经济社会发展的形势,不能适应民主法制发展的潮流。二是混乱性。不同时期不同部门颁布的规范之间缺乏协调,甚至相互冲突。例如,《试行办法》在劳动教养性质、对象等方面都突破了《决定》的相关规定,这种下位法随意改变上位法的做法,严重违背了法制的统一和尊严。再如,根据《补充决定》、《试行办法》的规定,劳动教养的适用范围有着严格的地域限制,但《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》关于劳动教养的适应对象并没有地域的限制。

(五)劳动教养期限违背了现代公法领域中的比例性原则

比例性原则在刑法领域表现为罪刑相适应原则,在行政法领域也有相应的体现。劳动教养作为强制性教育改造的行政措施,在初设之时是没有时间限制的,1961年才规定为2至3年,1979年改为1至3年,必要时可以延长1年。从劳动教养的期限和其剥夺人身自由的程度看,它与刑事处罚在本质上的差异性不大,甚至比管制、拘役和部分刑期较短的有期徒刑还要严厉。不仅如此,对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子,在符合法律规定的条件下,还可以适用缓刑或者假释,而劳动教养则无此类规定。为此,导致实践中出现了如下怪象:在有的共同犯罪案件中,主犯被判处拘役或者有期徒刑缓刑,而从犯反而被劳动教养1年以上。

(六)劳动教养的审批决定程序存在严重缺陷

司法实践中,基层公安机关负责劳动教养案件的调查取证、结案送审,县级公安机关法制部门经审核后认为符合条件的,以县级公安机关的名义呈报劳动教养管理委员会审批。按照现行规定,劳动教养管理委员会由民政、公安、司法、劳动部门的负责人组成,但实际上没有健全的组织机构和具体的办事机构,而是挂靠在公安机关的法制部门,公安机关实际上成了劳动教养的审批机关,劳动教养管理委员会名存实亡。直辖市及地级市公安机关法制部门对呈报的劳动教养案件进行审查,具体的办案人提出审查意见,报本处室和本级公安机关负责人审批。公安机关主管法制部门的局长参照法制部门的审查意见,根据相关规定做出予以劳动教养或者不予以劳动教养的决定。由此可见,劳动教养案件采用的是不公开、书面的审批方式,基本上是由公安机关自行侦查,自行决定,缺乏最低限度的中立性、公正性。

三、我国现行法律对劳动教养监督的规定及评价

劳动教养监督是对劳动教养这种强制性教育改造的行政处罚措施进行内部监督和外部监督的总和。根据我国现行法律的规定,对劳动教养决定的监督主要有公安机关的内部监督、人民法院的监督和检察机关的法律监督[9]。

(一)公安机关的内部监督

2002年,公安部以内部文件形式下发的《公安机关办理劳动教养案件规定》第76条规定:“被劳动教养人员对决定劳动教养的主要事实不服的,可以依照《试行办法》的规定向作出决定的劳动教养管理委员会申请复查。被劳动教养人员申请复查的,公安机关应当以同级劳动教养管理委员会的名义依法进行复查。”第71条规定:“上级公安机关发现下级公安机关以劳动教养管理委员会名义作出的劳动教养决定有错误的,应当以本级劳动教养管理委员会的名义予以撤销或者变更,或者责令下级公安机关限期纠正。”第72条规定:“被劳动教养人员对劳动教养决定不服的,可以依照《行政复议法》的规定,向作出决定的劳动教养管理委员会的本级人民政府或者上一级劳动教养管理委员会申请行政复议。被劳动教养人员向上一级劳动教养管理委员会申请行政复议的,同级公安机关应当依法受理,并以同级劳动教养管理委员会的名义依法作出行政复议决定。”上述规定表明,无论被劳动教养人向作出决定的劳动教养管理委员会申请复查,或者向本级人民政府申请行政复议,或者向上一级劳动教养管理委员会申请行政复议,最终都是由公安机关以同级劳动教养管理委员会的名义作出决定,它在本质上仍然属于公安机关的内部监督,但因缺乏中立性和价值无涉性而效果大打折扣。

(二)人民法院的监督

1989年颁布实施的《行政诉讼法》规定了对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的,可以提起行政诉讼。1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》规定,公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。《公安机关办理劳动教养案件规定》第73条重申:“被劳动教养人员对劳动教养决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。被劳动教养人员因不服劳动教养决定提起行政诉讼的,公安机关应当以同级劳动教养管理委员会的名义依法参加诉讼。”由此可见,人民法院对劳动教养制度的监督,主要体现在对劳动教养这种具体行政行为进行合法性审查上。但由于劳动教养立法本身并不完善,法律规定模糊且存在很多空白,法律依据效力低且与上位法冲突,这给法院审理劳动教养案件带来了极大的不便。司法实践中,人民法院对因不服劳动教养决定而提起行政诉讼的案件大多作出维持原决定的判决,监督效果不理想。

(三)检察机关的法律监督

《补充规定》和《试行办法》明确规定,人民检察院对劳动教养机关的活动实行法律监督。2008年2月,最高人民检察院颁布了《人民检察院劳动教养检察办法》,对劳动教养检察部门的任务和职责进行了较为详细的规定。人民检察院劳动教养检察的主要职责有5项:一是对劳动教养所执行劳动教养决定和监管活动是否合法实行监督;二是对劳动教养所呈报和劳动教养管理机关批准延期、减期、提前解教、所外执行、所外就医活动是否合法实行监督;三是对劳动教养执行和监管活动中发生的职务犯罪案件进行侦查,开展职务犯罪预防工作;四是对公安机关侦查的劳动教养人员犯罪案件审查逮捕、审查起诉和出庭支持公诉,对公安机关的立案、侦查活动和人民法院的审判活动是否合法实行监督;五是受理劳动教养人员及其法定代理人、近亲属的控告、举报和申诉。从以上规定可以看出,劳动教养检察监督存在的问题有:一是缺乏必要的法律依据。我国《宪法》和《人民检察院组织法》以及其他法律均没有明确赋予检察机关对劳动教养的法律监督权。《补充规定》、《试行办法》作为行政法规无权规定检察机关的职权,无权赋予检察机关对劳动教养的法律监督权。在这种情况下,检察机关依据自己颁布的业务性文件来确定监督范围、程序和方式显然不妥。二是劳动教养法律监督缺乏力度。从劳动教养法律监督的实践来看,检察机关的检察建议、纠正违法意见往往流于形式,监督乏力的现状没有根本改变。三是检察机关对劳动教养的呈批、审批、复查、复议程序以及所外执行、所外就医人员的执行无法进行监督。

四、改革完善劳动教养及其监督机制的构想

目前,对于劳动教养的出路,学界大致有三种不同的主张:一是保留并强化;二是彻底废除;三是改革完善。从近几年的情况看,法学理论和司法实务界的绝大多数人倾向于第三种观点。笔者颇以为然,认为应当通过立法程序将劳动教养制度纳入《违法行为教育矫治法》,建立完善的违法行为教育矫治制度,包括违法行为教育矫治的执行主体、执行对象、执行方式、矫治时间、决定程序、监督程序等。

(一)执行主体

建议在市级司法行政部门设立违法行为教育矫治所,行使教育矫治违法行为的职权,同时将公安机关的戒毒所转变为违法行为教育矫治所。在省级司法行政部门成立违法行为教育矫治工作管理局,负责领导和管理各违法行为教育矫治所。其主要理由在于:(1)教育矫治属于比较严厉的法律制裁,期限比较长,教育和矫治的具体内容与现行有期徒刑罪犯的管理和改造工作并无本质区别,可以纳入司法行政部门的工作范围;(2)公安机关承担的社会治安等方面的工作比较繁重,特别是在新时期治安形势比较严峻的情况下,司法行政部门承担违法行为的教育矫治工作,有利于公安机关集中精力做好维护社会稳定工作;(3)检察机关在对监狱、劳动教养所等监管场所的监督过程中,与司法行政部门建立了一整套有效的工作机制,违法行为矫治职权由司法行政部门行使,便于检察机关监督法律正确实施,保障被教育矫治行为人的合法权益;(4)现在的劳动教养场所也是由司法行政部门主管,形成了比较成熟的管理体制和工作制度,将违法行为教育矫治职能交由司法行政部门顺理成章。

(二)执行对象

应着重适用于多次严重违反治安管理行为但又不够适用刑罚处罚的行为人,主要包括:(1)有流氓、卖淫、嫖娼、盗窃、诈骗等违法行为,屡教不改,不够刑事处分的;(2)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的;(3)需要进行强制戒毒的;(4)参加邪教组织,不够刑事处分的。其主要理由在于:第一,不再将反革命、反党、反社会主义份子作为违法行为教育矫治的对象。从广东省自2000年以来的统计数据看,反革命、反党、反社会主义份子占劳动教养人数的比例极少,大致为02,而且反革命、反党、反社会主义份子作为严重的刑事罪犯,应当受到刑罚的严厉处罚,不应再作为违法行为教育矫治的对象。第二,不再将教唆他人犯罪作为违法行为教育矫治的对象。从广东省自2000年以来的统计数据看,教唆他人犯罪的人员占劳动教养人员的2‰左右,而且对于教唆他人犯罪构成犯罪的应予以刑事处罚,不应再作为违法行为教育矫治的对象。第三,强制戒毒人员应成为违法行为教育矫治的主要对象。从2000年以来,吸毒人员占劳动教养人数的比例都在50%以上并逐年提高,这些人一般也都有盗窃、诈骗、卖淫、嫖娼等违法行为,是劳动教养的主要对象。2008年6月1日《禁毒法》实施后,广东省已成立戒毒管理局,原有的劳动教养戒毒措施将改为强制戒毒措施。第四,如果参加邪教组织并实施有相关犯罪行为如强奸、杀人等,按照“两高”的司法解释,按照各相关罪名定罪处罚,但如果仅仅是参加了邪教组织的,可以考虑对其予以违法行为教育矫治。第五,违法行为教育矫治的范围和对象应尽量明确具体,不应采取“其他人员等”立法体例,并应与《刑法》、《治安管理处罚法》相协调。

(三)执行方式

现行的劳动教养执行方式基本上是以监管改造罪犯的刑罚执行制度作为参照系,以限制人身自由以及以劳动作为教育手段。在违法行为教育矫治的执行方式上应从以下方面做出调整:(1)在根本宗旨上以教育矫正、复归社会为中心。(2)可以突破“劳改”模式,处罚方式可以按阶梯式设置,实行分段式处遇方案,在适当阶段引进“半开放式”、“开放式”处遇,并和社区矫正相衔接。(3)具体分为社区矫正、相对隔离教育、绝对隔离教育3种。社区矫正适用人身危险性不大的违法行为人,违法行为人完全在社会上工作生活,但需要参加一定的社区公益劳动;相对隔离教育期限为6个月到1年,违法行为人白天在社会上工作生活,晚上回到指定地点汇报情况接受监管;绝对隔离教育期限为1年到2年,违法行为人在指定场所生活,接受劳动教育、学习教育等。(4)在分类管理模式方面,除现有的按性别、年龄、教养期、罪错性质等分类方法外,还应引进现代人格研究方面的成果,建立一整套包括人格缺陷程度、再犯危险性等隐性因素在内的立体、多维的分类模式。其主要理由在于:一是违法行为教育矫治应当有别于刑罚执行。刑罚作为最严厉的惩罚,其内容为对罪犯的人身权利、政治权利予以限制或剥夺,但是在违法行为的教育矫治过程中,违法人员应当依法享有人身、财产、宗教信仰、政治、教育等各项权利,需要采取多种教育方式,如法制宣传教育、品德教育、心理矫治及劳动教育等。其教育和矫治过程主要是通过思想教育、劳动来改掉恶习,而不是剥夺其人身自由。二是违法行为的教育矫治以复归社会为目的,采取与罪犯相同的“二劳改”处遇方式,影响违法者的个人心理健康,不利于其回归社会,而多层次的封闭、半封闭、开放式等不同模式的执行方式既有利于违法者改掉恶习,也有利于社会接纳其回归。

(四)矫治时间

在教育矫治的时间上应注意与《刑法》、《治安管理处罚法》的合理衔接,应以3个月到2年为宜,特殊情况下,经过严格的司法程序可以延长6个月,对教育矫治期间行为矫正效果良好的人员,可以提前解除教育矫治。其主要理由在于:(1)教育矫治期限应当改变现行劳动教养时间过长的弊端,考虑到我国《刑法》关于拘役和有期徒刑刑期的规定,对教育矫治时间的确定不宜过长,应当以不超过2年为宜。(2)如果需要延长教育矫治期的,应通过定期审查制度的方式,依法延长一次,但立法应当规定延长的条件及最高期限,延长期不应超过6个月。(3)对违法行为教育矫治期限做出过短的限制不符合司法实践,如对戒毒人员的戒毒期一般在1年以上,关键在于改变现有劳动教养 “劳改”式的管理方式,降低教育矫治强度,保证被教育矫治人能够顺利从矫治场所过渡到社会。

(五)决定程序

违法行为教育矫治由公安机关提出申请,基层人民法院做出裁定,并定期对是否解除教育矫治进行审查。具体程序为:(1)公安机关认为违法人员的行为符合违法行为教育矫治的条件时,应依法及时提出教育矫治申请,将申请书移送人民法院,并将申请书副本送达当事人。(2)人民法院在收到违法行为教育矫治申请后,应当开庭进行审理,充分听取公安机关和当事人及其委托律师的意见。(3)在教育矫治过程中,人民法院应当依照职权定期对是否继续进行教育矫治进行听证,由当事人、检察机关和执行机关参与,对于无需再教育矫治的,应及时解除教育矫治措施。其主要理由在于:第一,公安机关作为国家的治安机关,负有维护社会秩序的职责,在办理违法行为教育矫治案件中,由其负责案件事实的调查,并根据案件情况决定是否向人民法院提出申请较为妥当。第二,作为一种法律后果重于行政处罚的措施,违法行为的教育矫治应当由中立的审判机关进行裁定,以往做出劳动教养决定的行政程序存在很大弊端,公安机关既当“运动员”,又当“裁判员”,导致出现对当事人权利保护不力、权力制约不足等缺陷,由法院来决定是否予以教育矫治从程序上保证了法律实施的公平、公正。第三,考虑到违法行为教育矫治的时间不超过2年,基层法院容易了解当事人的基本情况以及社会对当事人的评价等,由基层法院受理有利于做出比较适当的决定。

(六)监督程序

人民检察院对教育矫治程序予以监督,有利于确保法律的统一公正实施。具体程序是:(1)人民检察院对违法行为教育矫治进行法律监督,受理当事人及其委托人的控告申诉,监督教育矫治过程是否合法等。(2)在违法行为教育矫治过程中,人民检察院发现法院裁定确有错误的,应当提请人民法院复核,人民法院在收到复核申请后,应当及时进行审查,对确有错误的原审裁定,应当通过再审程序予以变更。(3)人民检察院在教育矫治过程中,依法参与对是否存在继续教育矫治必要进行的定期听证,并监督延长或缩短教育矫治期限决定是否合法。(4)人民检察院对人民法院的裁定、公安机关的交付执行、司法行政部门的教育矫治活动、教育矫治的解除等实施法律监督,及时提出《检察建议》或发出《纠正违法通知书》。(5)教育矫治的提起、决定、执行机构的司法人员利用职权贪赃枉法、徇私舞弊,构成职务犯罪的,检察机关应当及时立案进行侦查,依法追究其刑事责任。其主要理由在于:第一,人民检察院是国家的法律监督机关,负有保证法律统一正确实施的职责,对违法行为教育矫治的各个环节进行专门监督,可以避免权力的滥用。第二,检察机关在实施法律监督工作中,与司法行政部门建立了一整套有效的工作机制,这些成熟的工作机制有利于保障被教育矫治人的合法权益。第三,检察机关监所检察部门在实施监所检察《四个办法》过程中,对教育矫治对象的检察监督工作进行了有益的探索,监督程序具有一定的基础。另外,应当赋于被教育矫治人辩护权、上诉权和申诉权等。

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On Consummating the Rehabilitation勃Through睱abour and Its Mechanism of Supervision FANG Ming, WANG Zhen

(The Peoples Procuratorate of Zhuhai, Zhuhai 519000, China)Abstract:

As a legal system with Chinese characteristic, rehabilitation瞭hrough瞝abour exerts positive effect in maintaining stability and solidarity of the society. However, due to the carelessness and confusions in the relative regulations, and its conflict with the constituion and the Legislation Law, in practice, the problems such as enclosed administration and inadequate supervision have emerged, which triggered dispute among the people. Therefore, the existing system of rehabilitation瞭hrough瞝abour shall be consummated. By making the Law of Correcting Unlawful Action, the nature, the main body, the object, the method, the time limit of application, and the procudure of supervision of rehabilitation瞭hrough瞝abour can be explicite, so that it can be properly exercised.

Key Words:rehabilitation瞭hrough瞝abour; legal supervision; unlawful action; correctional education

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