完善我国个人所得税的思考

摘 要:个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一,但随着经济的发展,我国的个人所得税制也逐渐暴露出一些问题,需要进一步完善。一是要扩大税基,提高纳税人比重;二是要改进征税模式;三是要优化税率结构;四是要相对固定费用扣除;五是要规范减免税;六是要加强征管;七是要调整利益格局,调动地方政府积极性。

关键词:个人所得税;征管制度;税制改革

中图分类号:F810424 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2009)10-0056-03

作者简介:A陈鹏飞(1965- ),男,河北滦城人,经济学硕士,副教授,常州市财政局税政法制处处长,主要研究方向为区域经济、财税经济理论。

我国个人所得税发展速度一直较快,在组织财政收入和调节收入分配等方面发挥着越来越重要的作用。自1980年个人所得税开征以来,收入连年大幅增长,特别是1994年新税制实施以来,个人所得税收入以年均34%的增幅稳步增长。1994年,我国征收个人所得税73亿元,2008年增加到3722亿元。1994年～2008年,个人所得税收入占GDP的比重由015%上升至124%,占税收收入的比重由14%上升至64%。个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一,目前已成为国内税收中的第四大税种。但随着经济的发展,我国的个人所得税制也逐渐暴露出一些问题,需要进一步完善。

一、现行个人所得税制存在的主要问题

1个人所得税覆盖面低,占税收总额比重低

(1)个人所得税的征收范围有限。我国现行个人所得税的征收范围采取的是列举法,现行税制一共列举了工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得等11项,除这11项之外的其他所得不纳入征税范围。这种方式虽然使应税项目明确、清楚,但也存在一些弊端:一是现实中各种收入名称众多又不统一,难以与税制所列项目做到对号入座,实际上给征税带来了困难,容易造成偷税和避税;二是我国个人所得日益呈现多元化趋势,除税制列举的11项外,还有工资外的奖金、实物、福利补贴、代币购物券、有价证券等,现行个人所得税已不能适应对多元化的个人所得征税的要求。

(2)个人所得税占税收总额比重过低。1998年个人所得税占税收总额比重为34%,2001年这一比重提高为66%。我国周边的国家,如韩国、泰国、印度、印尼的比重(一般在10%-20%之间)均超过我国水平。美国这一比重超过40%。我国个人所得税所占的比重实在是太低,如此过低的个人所得税收入在世界上实在并不多见。由此可见,在相当长的一段时期内,我国的个人所得税收入要成为国家的主要收入还不太现实。

(3)纳税人占劳动力总数比重过低。2008年年末全国就业人员77480万人,比上年末增加490万人。其中城镇就业人员30210万人,新增加1113万人。我国个人所得税的纳税人数只占就业人口较小的比例。个人所得税纳税人主体是工薪所得纳税人。工薪所得纳税人1998年为109亿人次(约合908万人),2007年上升为85亿人次(约合7083万人)。2008年全国个人所得税纳税人数约8000万人,其中,2008年年所得12万元以上纳税人自行申报的人数只有240万人。2008年全国个人所得税纳税人占全国就业人员总数的1033%,占城镇就业人员总数的2648%。也就是说,目前个人所得税纳税人在全国就业人口中,只占很小的比重。

2分税制征收模式,导致税负不公

我国对个人所得税采用的是分类所得税征收模式,即对纳税人的不同应税项目分别按规定税率计算征税。这种征收模式,虽然简化,并便于对不同应税项目分别进行源泉扣缴,但是难以掌握纳税人的总体收入水平和负担能力,会使那些可以多渠道取得收入、应纳税所得额较大但分属若干应税项目的纳税人税负相对较轻,而使那些收入渠道单一、应纳税所得额较小的纳税人税负相对较重,难以真正实现税负公平。

3税率设计不合理

(1)累进税率繁杂,级次过多。如对工资薪金所得采用九级超额累进税率,税率级次过多,不经过专门训练的纳税人,不会计算自己的应纳税数额。

(2)累进税率与比例税率并存,导致税负不公。对工资、薪金所得采用九级超额累进税率,而对于具有相同性质的劳务报酬所得则采用20%的比例税率。采用不同的税率,必然导致了同一收入税负的不同。

(3)累进税率中的高边际税率,负作用很大。高边际税率适用的人很少,实际意义不大。高边际税率使高收入者调整收入种类以避税成为必然。

(4)对属于勤劳所得性质的劳务报酬所得与属于非勤劳所得性质的财产租赁所得、偶然所得等采用相同的税率20%,未区别对待,有悖我国的社会主义分配政策。

(5)免税项目过多。个人所得税法规定了十项免税项目,三项减税项目,财政部和国家税务总局批准了多项免税项目,为了体现国家在某一领域的鼓励政策,还规定了多项政策性的免税项目,这些免税项目共计数十项之多。这些免税项目的立法本意多种多样,有的是鼓励性减免,有的是政策性减免,有的是补助性减免,有的则属国际互惠性减免。过多的免税项目的直接后果是削弱了个人所得税的税基,有的与国际惯例不符,如美国的免税项目仅包括:联邦及地方政府债券利息、职工取得的社会保障支付的收入、政府对贫困户发放的粮券收入、退休老兵的补贴、雇主支付给雇员的养老及健康、福利和人寿保险返回收入等。相比之下,我国规定的免税项目过多。

4征管制度不健全

(1)个人所得税主要依靠中低收入阶层,而高收入阶层则纳税较少,“逆征收”问题严重。一是收入来源少的工薪阶层成为个人所得税的纳税主体,所得来源多、综合收入高的高收入者却缴纳较少的税。2001年中国7万亿元的存款总量中,人数不足20%的富人们占有80%的比例,其所交的个人所得税却不及总量的10%。财政部评估,近年来工薪所得项目个人所得税收入占个人所得税总收入的比重约为50%左右。二是隐形收入和附加福利多的人往往少纳税,偷逃税现象严重,造成社会的不公平。

(2)偷逃税现象比较严重。我国实行改革开放以后,人们的收入水平逐渐提高,这在一定程度上就造成了个人收入的多元化、隐蔽化,税务机关难以监控。另一方面,公民纳税意识相对比较淡薄,富人逃税、明星偷税习以为常。此外,现在个税偷逃的一个重要原因就是社会评价体系有问题。有人一方面为社会捐款捐物,另一方面又在大肆偷逃税。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义;另外社会不觉得偷税可耻,别人也并不因此视你的诚信记录不好,不与你交往,或与你断绝交易。而在国外,偷税就是天塌下来的大事,只要你有偷逃税行为,不但你在经营上会因此受阻,而且你的行为会受到公众的鄙视。这就是我们评价体系的偏差。

(3)处罚偏轻,且自由裁量权较大。在一些发达国家,到每年4月的报税季节,每个人都得把自己上一年的收入和该交的税额算清楚,如实报给税务部门。税务部门则随机抽查,一旦查出有故意偷漏的行为,不管是谁,轻则罚款补税,重则入狱,身败名裂。而我国《税收征收管理法》第六十三条规定“对纳税人偷税的,由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金,并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”。查证本身就是困难的,且查证后只要处偷税额的50%罚款就可结案,这使得偷税成为低“成本”、高“收益”的行为。

二、完善个人所得税的政策建议

1扩大税基,提高纳税人比重

随着经济发展,个人所得中的构成结构也在发生重大变化。尽管劳动性所得仍将占据绝对重要地位,但资本性所得已成为不可忽视的一个重要组成部分,财产所得也开始占据一定的比重,各单位为其职工提供的各种实物发放也是个人所得的一个主要来源,所以将应纳入但未纳入计税的所得包容进去,将一些资本所得与附加福利纳入所得税的征税范围,科学确定税基,合理计算纳税人的应税所得,使国家税源稳定,税收收入增加,纳税人税收负担公平合理。

针对现有税制对应税所得的正列举方式的缺陷,可考虑采用反列举方式,即在明确免税项目后,其余收入、福利、实物分配等均应纳入征税范围。同时为了处理好收入分配公平与效率的关系,根据我国实际情况,可考虑将养老金及保险金等社会保障收入项目纳入征税范围。通过降低税率,稳定扣除费用,加强征管等方式,扩大纳税人基数。以此培养和增强国民的纳税意识。

2改进征税模式

目前我国采用的税制模式是分类征收税制模式,这种课税模式既缺乏弹性,又加大了征税成本,随着经济的发展和个人收入来源渠道增多,这种课税模式必会使税收征管更加困难和效率低下。考虑到我国目前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等因素,将现行的分类征收模式改为综合与分类相结合的征收模式。可将工资薪金所得、个体工商户生产经营所得等经常发生的、主要的收入列入综合征收项目,将其他收入列入分类征收项目。

3优化税率结构

我国个人所得税目前的税率结构有悖公平,容易使得纳税人产生偷逃税款的动机,因此应该重新设计个人所得税的税率结构,实行“少档次、低税率”的累进与比例税率相结合的模式。对于综合征收的项目,采用超额累进税率,以达到有效调节收入的目的。对分类征收的项目,采用比例税率。基础比例税率保持20%,可增设一档优惠税率。超额累进税率应减少税率级次,拉大税率级距,以简化税制,达到照顾低收入者、调节高收入者的目的。累进税率级次不宜超过五级,累进的最高税率不宜超过20%的比例税率,最低税率可考虑增设一档1%的税率。

4相对固定费用扣除

我国现行个人所得税的费用扣除采用定额扣除和定率扣除两种方法,比较简明易行,但对于一些情况比较特殊的家庭难以完全兼顾。一方面,要根据经济发展的客观需要,适当的增加一些扣除项目,根据我国目前经济发展的具体情况,综合考虑住房、教育、医疗、保险等因素,还要考虑到每个纳税者的实际税负能力,如纳税人的婚姻状况、实际负担、赡养人口多少、年龄状况等设立相应的扣除项目,这样将更有利于我国经济的发展;另一方面,应使费用扣除相对稳定,五年左右定期调整。

5规范减免税

现行减免税种类繁杂,除必须保留的免税项目外,其余可考虑实行减半征收优惠,或者取消减免。

6加强征管

加强对个人所得税的征收管理,一是要修改税收征管法,加大处罚力度,并减少处罚的自由裁量权,可规定对偷逃税收的,罚款5倍并不少于5万元,情节严重的罚款10—20倍并不少于10万元,以加大偷逃税收的成本。二是强化对高收入者的个人所得税的征管,全国每年开展对高收入群体个人所得税的专项检查,加强税务部门与有关部门的密切配合。三是加强对税务人员的内部监督,加大对违纪行为的处罚力度。四是信息公开,建立全国偷逃税收处罚黑名单,并网上公布。五是对一些偷逃税构成犯罪的纳税人,不能以罚代法,必须依法追究其刑事责任,以维护法律的严肃性。

7调整利益格局,调动地方政府积极性

个人所得税已由地方税调整为共享税,中央、地方六四开,为调动地方政府积极性,应将分成比例调整为中央、地方四六开。

综上所述,个人所得税是我国的重要税种之一。一个国家的个人所得税收入占全国税收规模比重跟这个国家的经济发展水平是紧密结合在一起的。不断完善个人所得税,使之真正起到既调节个人收入分配,又增加财政收入的作用。随着经济的不断发展,个人所得税将成为我国经济发展的一个主体税种。□

参考文献:

[1]马克思,恩格斯马克思恩格斯全集:第1卷[M]北京:人民出版社,1995

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责任编辑:浩 宇