财政支出绩效管理概念与内涵浅谈

王宇馨　白云浩

【摘 要】 财政支出绩效管理是一种以财政支出为对象的绩效管理活动。由于财政支出的特性，决定了这种绩效管理有其自身的特点。其一，财政支出绩效管理只是政府绩效管理的资金方面的管理；其二，财政支出绩效管理将管理的重心放在资金使用效益问题上，注重资金的效率性、经济性和有效性。

【关键词】 绩效；绩效管理；财政支出オ

自2003年以來，湖北、福建、浙江等地区不同程度地进行了财政支出绩效管理改革的试点和探索。随着财政支出绩效管理改革的逐步推进，对财政支出绩效管理的理论探讨也如火如荼地开展起来。作为财政支出绩效管理理论探讨的逻辑起点，有必要对财政支出绩效管理的概念进行深入探讨。要研究财政支出绩效管理的概念，首先要从绩效、绩效管理谈起。

一、绩效的内涵

学者们从不同的研究视角给出了绩效的不同内涵：

第一，结果论，以韦氏为代表，强调绩效所蕴含的结果层面的意义。根据韦氏词典，绩效是完成某种任务或达到某个目标，它通常是有功能性或有效力的。［1］其他学者的表述有：伯纳丁等人（1984）认为，绩效是在特定时间范围，在特定工作职能、活动或行为上生产出的结果记录。［2］Kane（1996）指出，绩效是“一个人留下的东西，这种东西与目的相对独立存在。”［3］

将绩效定义为结果有一定的合理性。结果是可见的，而且便于衡量。结果是什么、多与少、好与坏，体现的比较直观。但是将绩效界定为结果也存在着弊端，首先，结果的产生是有条件的，将注意力集中于结果，而忽视导致结果的诸多因素，这样能否反映绩效的全部内容有待于进一步考证；其次，结果对不同组织的重要程度是不同的，私人组织的活动原则是以结果为导向。而公共组织也关注结果，但是更强调组织的目标与方式对组织的重大意义。因此在公共组织中，结果所表现出的绩效只是组织绩效的一个层面；再次，结果与组织目标和行为方式密切相联，只重视结果，而忽视对组织非常重要的人为因素与情景因素，不利于组织的改进与提升。

第二，绩效行为论，强调行为与过程所反映的绩效。如Murphy 认为，绩效“是与一个人在其工作过程中的组织或组织单元的目标有关的一组行为。”［4］Richard C.Kearney 和Evan M.Berman指出，“公共绩效的一个显著特点就是它由效力、效率和公正的多个同等重要的标准引导和评估”。［5］

绩效的行为论所考察绩效的内容比较丰富，它关注了产生特定结果的所有情景因素。这种观点对于调动组织中人员的主观能动性，来提升组织的综合水平是很有益处的。同时，强调产生结果的过程，对结果的分析比较客观与全面，有利于改进与优化组织中存在的问题。但是行为论也有局限性。行为一般比较抽象，不如结果那么直观与具体，因此对行为的衡量就比较困难。

目前对绩效内涵的表述有代表性的观点是结果论与行为论，但是两种观点对绩效的认识又都存在着一定的局限性。鉴于此，本文更倾向于将绩效定义为“结果+行为”，绩效既包括产出，也包括行为，不仅要看组织做了什么，也要看是怎么做的，实现的程度如何。绩效具有以下几点特征：

（1）绩效所包含的内容丰富。

由于绩效是行为的结果，行为的过程、结果的产生都会受诸多因素影响，因此对绩效的考评要从多视角多维度进行，绩效指标的数量及范围的不同，直接会导致不同的绩效判断结果。

（2）绩效是组织的成长与发展的助推器。

通过对特定行为所产生的结果的衡量、考评与分析，能够找到组织的不足与改进的空间，这正是组织开展绩效考评的意义所在，组织就是在绩效的推动下，不断发展起来。

（3）绩效是不断发展变化的。

绩效的动态性体现在：一方面影响绩效的因素是发展变化的，这些因素会带动绩效的发展；另一方面，通过“行为-结果-改进行为-改善结果”这样一个循序渐进的过程，也会推动组织绩效的发展。

（4）绩效是一个系统。

绩效本身包含过程与结果两方面的内容，而行为与结果之间又相互影响，相互作用共同构成一个整体。

二、绩效管理的内涵

学者们对绩效内涵的理解可谓是仁者见仁、智者见智，对绩效管理的认识也是各不相同。

美国国家绩效评估小组所下的定义认为，绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。［6］

中国行政管理学会联合课题组对绩效管理的表述是政府绩效管理就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。［7］

范柏乃（2007）将绩效管理定义为：利用绩效信息设定统一的绩效目标，进行资源配置与优化顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划，并且报告其结果与目标符合的程度的管理系统。［8］

通过这些学者对绩效的表述，我们可以看出，虽然它对绩效管理内涵的具体表述不同，一般都认为绩效管理是一项系统的管理活动，它以改进和提高组织绩效为管理目的，包括绩效目标的设立、绩效的评估和绩效结果的运用等一系列管理程序。

三、财政支出绩效管理的内涵

从本质上讲，财政支出绩效管理是一种以财政支出为对象的绩效管理活动。由于财政支出的特性，决定了这种绩效管理有其自身的特点。本文从财政支出绩效管理与政府绩效管理和财政支出管理的联系中来考察财政支出绩效管理的内涵。

1、财政支出绩效管理与政府绩效管理的关系

政府绩效管理是对政府履行职能所产生的结果进行考评和管理，而政府职能的实现需要一定的财力保障，财力的保障就是财政支出的支持，从这个角度看，政府绩效管理与财政支出绩效管理有着密切的联系。

首先，二者具有相同的主体。财政是一种以政府为主体，以实现政府职能为目的的公共理财活动，财政活动是在政府主导下进行的，那么对财政支出的绩效进行评估与管理，自然也要以政府为主体。

其次，二者具有相同的目的。政府的职能范围非常广泛，而财政资金又是有限的。如何在有限的财政资金下，有效地履行政府职能，这是财政支出绩效管理与政府绩效管理所共同关注的问题。

再次，二者体现相同的结果。财政支出绩效与政府绩效对经济、社会产生的影响是相同的。财政支出绩效与政府绩效在经济方面的影响体现在经济的持续发展上。而对社会的影响是在经济基础上考察社会全面进步情况。

尽管二者之间有很多共性的东西，但是从绩效管理的范围来讲，政府绩效管理的范围要大于财政支出绩效管理的范围，财政支出绩效管理只是政府绩效管理的资金方面的管理，而资金的管理是政府管理的核心内容。

2、财政支出绩效管理与财政支出管理的关系

公共财政框架的提出，推进了财政支出管理改革的进程。从1992开始，我国先后进行了复式预算改革、零基预算改革、政府采购制度、部门预算、国库支付制度和预算科目收支分类体系等一系列基础性管理制度与措施的改革。这些改革推动了财政支出管理的发展与完善。目前我们开展的财政支出绩效管理改革正是在这些改革的基础上进行的创新型改革。与传统财政支出管理相比，他们各自关注的侧重点有所不同：

第一，现行财政支出管理改革注重资金的分配、周转与运作，而财政资金使用的效率与效益问题，没有得到重视。财政支出绩效管理正是将管理的重心放在了资金使用效益问题上。

第二，现行的财政支出管理重视资金的合理性、合规性和合法性问题，而财政支出绩效管理注重资金的效率性、经济性和有效性。

第三，从管理内容上看，现行财政支出管理的内容包含支出的决策、支出授权的下达、支出的执行和支出的审计的全过程。而财政支出绩效管理更加强调支出后结果的评定，以及运用支出评定的结果改进支出计划的制定，由此可见财政支出绩效管理的范围要小于财政支出管理的范围。

【参考文献】

［1］ 王 义.困境与变革［M］.湖南人民出版社，2007，P7．

［2］ 彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究.湖南人民出版社，2004，P34．

［3］ 范柏乃.政府绩效评估与管理［M］.复旦大学出版社，2007，P1．

［4］ 范柏乃.政府绩效评估与管理［M］.复旦大学出版社，2007，P2．

［5］ 王 义.困境与变革［M］.湖南人民出版社，2007，P7．

［6］ 张旭霞.公共部门绩效评估［M］，中国商务出版社，2006，P11．

［7］ 刘旭涛.政府绩效管理制度、战略与方法［M］.机械工业出版社，2003，P98．

［8］ 范柏乃.政府绩效评估与管理［M］.复旦大学出版社.2007，P12．