论公共事业腐败及其治理

刘丽英　成为民

摘要：公共事业腐败是指提供准公共产品的各类公共事业组织及其工作人员，利用组织资源、自己的特权为个人或小集团牟取非法利益的行为，具有复合性、隐蔽性等特点。公共事业组织作为联系政府和社会的中介机制，起着不可或缺的沟通和协调作用，它在社会服务中的作用日益重要。近年来，我国公共事业组织得到了迅速的发展，取得了显著成绩，但是腐败问题也日趋严重，治理公共事业腐败问题必须成为我们共同关注的焦点。

关键词：公共事业；公共管理；腐败

中图分类号：F281文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)08-0190-02

一、公共事业腐败的表现

1违规营利。不以营利为目的是公共事业组织与其它私营组织的最大差别所在。但在具体实施中，公共事业组织往往违背其非营利性原则，从事以营利为目的的商业活动。如有的学校利用教学便利谋取私利、以组织活动、统一做校服等形式乱收费。更为严重的是，收来的各种费用并未纳入学校财务统一使用，而是流入了个人的腰包，中饱私囊，违规营利现象十分严重。

2财务管理混乱。长期以来，由于受传统的计划经济影响及环境等诸多因素制约，公共事业组织的财务管理一直比较薄弱，财务监督是我国公益机构监督中最为薄弱的环节，由此造成了财务管理混乱和财务违规现象。目前，公益机构的财务违规和腐败主要体现为：一是公益机构的违规筹款；二是挪用公益基金及捐赠物资从事不符合其宗旨的活动和事业；三是侵占或贪污捐赠物款；四是逃税漏税；五是日常管理中的财务浪费。

3官僚化倾向。由于我国的公共事业组织多数“脱胎”于传统的体制。政府的行为方式及运作规范对公共事业组织影响巨大。“论资排辈”和“官本位”在公共事业组织中留下轻重不同的痕迹。随着某些公共事业组织基金规模的拓展，机构的不良倾向也就开始滋生，如许多公共事业组织的办公条件和设备的提高与其业绩不成比例。

4“道德滑坡”。当前，我国正处在社会转型时期，传统道德逐渐失去其存在的社会基础，但新的社会伦理规范却未能形成。在社会道德出现“真空”的情况下，中国社会出现了令人惊诧的“道德大滑坡”现象，对公共事业组织造成不良影响。道德素质较差的公共事业组织和个人就渐渐的浮出水面。如原荆门市博物馆馆长王必胜和王传富盗掘古墓、非法出售馆藏文物案，原新疆博物馆珍贵文物流失案……均是考古部副主任黄小江监守自盗。这些事件的发生严重影响了公共事业组织在社会上的形象，也给社会未来的发展埋下了隐患。

5双重俘获。行政主管部门对社团的“俘获”主要表现为主管部门将社团作为其巩固和扩大既得利益的工具。具体表现为以下几个方面：党政机关领导干部兼任社团领导职务；社团成为安置闲散人员的分流渠道；社团活动空间的大小取决于主管部门的开明程度。主管部门对社团的“俘获”实际上是干预过多的结果。但是，主管部门的“俘获”往往是以自身“被俘获”为代价的，在主管部门和社团相互“博弈”的过程中，在社团的公关攻势下，主管部门被“俘获”了。这种“俘获”的结果必然是监督的疲软，助长了腐败的滋生。

二、公共事业腐败的原因分析

1法律缺失。迄今为止，中国还没有专门的公共事业组织法，规范事业组织行为的主要是国务院制定的三个行政管理条例和中国人民银行的一个暂行规定。这就是说，对公共事业组织的外部监督在中国依托的是不完善、不健全的法规框架。“法律缺失”不仅表现为立法上的“作为不足”即导致对公益机构实施外部监督時“无法可依”，而且表现为“作为失当”的限制竞争，在客观上削弱了公益机构实现公共责任的外部约束

2伦理观念错位。公共事业管理本身蕴含着深刻的伦理道德内容。公共事业组织倡导社会公平、注重社会利益。要求其工作人员要有良好的伦理道德品质。可以说，公共事业组织工作人员缺乏公共伦理的现象，是导致所有腐败现象的最根本原因。

3监督薄弱，主要表现在：

(1)组织缺位。即官方监督主体的多元化与激励不足。具体表现为以下三个方面：第一，监督主体多，监督合力弱，造成了“虚监、弱监、漏监”现象；第二，管理力量相对不足；第三，监督主体责任意识缺乏。(2)社会监督体系薄弱。我国的公众监督和新闻舆论监督都没能发挥应有的作用。另外。在发达国家，公共事业组织的社会监督还体现为一些专门性的社会团体对公共组织的监督。这些社会团体对公共事业组织的监督不仅仅表现在对低层次公共责任的监督上，它们对公共事业组织高层次公共责任的评估和监督也能做出贡献。在我国，这方面的组织缺失是显而易见的。

4“逐利”心理。由于“自养”的问题，使得筹措活动经费成为一个公共事业组织存在和发展的关键问题。而任何经营活动都要盈利。因而非营利组织和营利组织的实际界限往往就容易混淆。特别是对于一些社会团体，政府还给予某些特许政策，允许进行一定的营利活动，使得这个问题变得更加复杂。

另外，公共事业组织作为公益机构，讲求奉献和服务，但是奉献和回报的不对称性的存在，也是促使公共事业组织趋于盈利性，走向腐败的原因之一。

5市场约束软化。我国公共事业组织监督的外部制度中一个重要特点是国家人为的限制公共事业组织之间的竞争。这种限制主要体现为两个方面：一是分级管理所带来的地域上限制竞争。二是在同一行政区域内，不允许设立相同或相.似的社团。这样造成了社团的垄断地位。客观上削弱了公共事业组织实现公共责任的外部约束。

三、国外事业反腐的实践及对我国的启示

国外事业反腐实践主要采取两种模式。即英国“行政监督模式”和美国的“非管制模式”。以监督专员或慈善委员会为主的监督机制是英国的特点，对公共事业组织的监督控制具有主动性特点和行政规制的特征。与英国的制度化的行政监督模式不同，美国对慈善机构的政府管理实施的是“胡萝卜加大棒”的政策。“胡萝卜政策”是主要手段，其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。“大棒政策”主要有两部分构成：一是特权特别是税收优惠的剥夺，二是司法调查及相应的处罚。

国外事业反腐措施对我国有以下借鉴：

1事业反腐必须加强财务监管。从发达国家的经验来看，对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织公共责任实现的重要手段。我国对公共事业组织的财务监督应该着重以下几个方面：第一，对非营利性的约束；第二，对受赠财产支出比例约束；第三，强化财务公开制度。

2事业反腐必须加强立法约束。从发达市场经济国家的经验看，普遍非常重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合中国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基础。

3事业反腐必须引进竞争机制。竞争机制的引入与完善是提高公共事业组织服务水平和质量的根本之道。必须打破

垄断格局，建立竞争机制，激励公共事业组织不断改善业绩，由社会来评价各个组织的业绩，由业绩来决定它的命运，在竞争中实现优胜劣汰。

四、治理我国公共事业腐败的对策建议

1完善公共事业组织立法。首先要抓紧研究和制定这方面的法律、法规，形成配套的法律法规体系；同时，还要抓紧制定专门的公共事业组织法，针对公共事业组织行为的实体内容进行系统的规范，增强法律规范的操作行和针对性，搞好法律体系的衔接和法律规范的配套，抓紧制订惩戒公共事业组织违规行为的法律，以使监督惩戒有法可依，确实起到警示、教育的作用。对现有有关的法律法规要进行清理，凡过时的法律条款要予以修订或废止，不合理的和重复的要予以取代，冲突的要予以理顺。

2加强公共事业伦理道德建设。加强公共事业伦理道德建设的途径就是从道德驱动的自律到制度化的自律。在此过程中，政府应该起着非常重要的作用。这种作用不是简单的强化控制和监督，而是保障有效制度的持续完善和执行，为公共事业组织制度化自律形成创造条件。

3建立健全监督机制。第一，完善并强化多元化的监督体系。充分发挥社会力量的监督作用，既是发达国家成功的历史经验，又反映了公共事业组织公共责任机制的发展趋势。多元化的监督体系包括舆论监督机制、市场监督机制和客户(公益机构的服务对象)监督机制。

第二，加强日常监督。在适当放宽对公共事业组织的登记控制后，同时，应加强对公共事业组织运作期间的监督，以保证其公共责任的实现，尤其要注意以下几个方面：(1)增强年检的可操作性；(2)加强公共事业组织的财务监督；(3)对公共事业组织财政优惠的制度化。

第三，完善自律机制。在政府管制加强、社会监督强化和竞争日趋激烈的大环境下，公共事业组织自律机制的强化是重要的发展趋势。公共事业组织的自律机制包括两个部分：行业监督约束机制和公共事业组织内部的法人自律机制。

4持续深入的开展事业单位改革。事业单位改革应适应社会主义市场经济的发展和我国加入世贸组织的变化，积极推进政事分开、事企分开，促进事业单位体制调整与机构改革、人事制度改革的整体协调推进，进一步释放事业单位的能量，激发参与市场竞争的活力。同时，要认真履行机构编制管理职责，加强管理和监督工作，严格执行各项规定。巩固机构改革成果。

五、结语

本文对于公共事业腐败及其对社会精神文明建设的消极影响、治理公共事业腐败方法的探讨，是以肯定和赞赏公共事业组织已经取得的巨大成就和成績为前提的。只要能纠正对公共事业组织属性认识的错位，避免营利化和官僚化，就能逐步提高公共事业组织成员的伦理道德素质水平，弘扬公共事业组织的本质和宗旨，建设良好的、健康的事业文化，进而获得治理公共事业腐败问题的良方，使我国的公共事业能够建立在文明的思想基础上，为社会前进贡献力量。

[责任编辑杜娟]