PPP模式的法律分析

吴强

摘 要：PPP模式在社会生活中发挥着重要的作用，通过这种形式，公共事业能够得到更有效地实现。当前该模式在我国的现状如何，存在那些不足，如何使该制度的优势得到最大的发挥，是我们要面对的问题。本文通过对该模式进行分析，以期为该制度的完善提出合理化建议。

关键词：公私合营；合同；公共事业

一、PPP模式的内涵和特征

（一）内涵的阐释

关于PPP模式，又称为“公私合营模式”。现时并没有具体明确的定义。该模式的起源，是英国的“公共私营合作”的融资机制（Public-Private-Partnership）。主要是指政府和私人组织之间为了合作建设基础设施，或者其他公共事业，政府与该组织之间签订合同，约定双方的权利义务，特许私人组织经营。通过这种形式，使得公共事业能够较好的实现，私人组织的利益能够得到最大化。

由于各国的具体国情的不同，对于何为PPP模式，没有一个统一的概念，学界对于此问题存在两种不同的观点，广义说和狭义说。广义说认为：PPP模式是一个范围较广的概念，主要是指社会公共部门通过与私人组织之间签订合同为社会提供产品或服务的方式。狭义说认为：PPP模式仅仅指的是一系列项目融资模式的总称，更加强调风险的承担。对比两种学说，广义说是主流观点。本文所讲PPP模式，以广义说为基础。

（二）PPP模式的特征

以广义说为基础进行分析可以看出PPP模式具有如下特征：

1.主体具有特殊性

该模式的主体不同于其他合同的主体，其中一方是国家公共部门，主管社会公共事业的一个方面，另一方是私人组织。双方通过签订合同，约定各自的权利义务。由于双方主体的不平等性，使得这种合同有着和普通的民事合同不同的特点。这种合同并不具有一般的平等性，更多的是體现出国家主管部门的授权，体现了一种“特许经营”的性质。

2.涉及公共利益的行为

PPP模式又被称为“公私合营”模式，“公”不仅仅代表的是国家公共部门，更多的蕴含着公共利益的成分，这也是由于该模式的性质决定的。由于PPP模式包含着国家的特许经营的内容，如果不是为了公共利益，势必使得该被授权的组织在社会竞争中获得不正当的优势，违背公平原则。

3.契约性

该模式虽然具有特许性，但是关于双方权利义务的规定，都是由双方经过协商签订相应的合同来明确，这体现出了该模式的契约性。

（三）模式的分类

结合相关理论和实践，对PPP模式，主要分为三类：外包类、特许经营类和私有化类。首先，外包类，指的是由政府出资，由私人组织承包工程项目的一项或者几项，如受政府之托管理维护某些公共设施等，这类模式私人组织的风险较小，也较为常见。其次，特许经营类，这类具有接近合伙特征，私人组织出全部或者部分资金，与公共部门通过一定的机制，共享收益，共担风险。最后一类是私有化类，这类模式要求私人组织全部出资，在政府的监管下，通过向用户收费回收成本，这种情况下，私人组织承受的风险较大。

二、PPP模式面临的问题

笔者通过查阅资料，得知当前PPP项目在我国有不少成功的案例，但是也存在不少失败和教训，风险出于各种原因，总结如下。

（一）法律、政策变更

由于PPP模式是国家公共部门和私人组织之间进行的合作，必然受到相应的法律和政策的约束。但是，随着经济的发展，社会环境处在不断变化之中，PPP模式制定时的社会情境发生了变化，政策制定者往往会通过改变政策来适应变化了的情况，这就使得PPP模式处在一种不稳定的状态。

（二）政府信用风险

主要是指政府不履行或者不全面履行合同义务给合同向对方造成的危害。如长春汇津污水处理厂项目，便是由于政府废除了与之相适应的管理办法，不履行责任导致的政府信用危机。由于政府具有公权力，政府违约造成的危害更为严重。

（三）施行的困难

由于PPP模式在我国出现的时间并不是很长，这就造成对于该模式的理解没有普及，在施行的时候会有反对的声音。PPP模式的公共性质，更多的涉及到公共利益，涉及到较多人的利益，所以在施行的时候会被利益相关者怀疑其透明程度。

三、PPP模式的完善意见

针对当前我国PPP模式存在的问题，结合我国的具体国情，笔者认为应该在以下方面进行完善。

（一）保持法律、政策的稳定性

PPP模式的产生和发展，是私人组织和公共部门合作的产物，这其中，公共部门具有国家公权力，甚至是相关政策的制定者，这就给合同提出了不确定性的挑战。因此，应该保持相关法律、政策的稳定性，在制定法律、政策时，考虑长远，考虑到将来环境变化后的适应情况，并提前做好应对措施，这样在合同生效后，即使发生了新的情况，有相应的应对措施，不至于使得项目受挫。通过相关法律、政策的稳定，保证PPP项目的稳定。

（二）降低政府信用风险

政府的不履行合同义务的行为，虽然在合同法中是违约行为，应当承担相应的责任，但是由于这方主体的特殊性，掌握着公权力，所以，即使发生政府信用风险，合同相对人的救济手段也较少，维权困难。这就要求对合同中的公权力一方进行更多的限制，如对政府一方的违约行为规定明确的惩罚措施，减少行政诉讼中对私人组织设置的障碍，为其提供便利。政府的信用不单单关系到公信力问题，更多地关系到人民群众的利益，有必要对信用风险进行控制。

（三）减小施行阻力

考虑到该模式在我国出现的时间和具体问题，现实中应该加强对于这类合作的披露力度。PPP模式涉及到的是公共利益，所以广泛的被公众关注，如果采取公私合营的模式，会在公众中产生疑问，怀疑该合作的公平性和公正性。而通过对PPP项目的相关信息披露，整个操作流程透明，更容易获取人们的信任，从而减小施行时的阻力。

参考文献：

[1]刘新平，王守清.《试论PPP项目的风险分配原则和框架》，建筑经济，2006年，第23页.

[2]张永艳，李小鹏.《我国PPP项目政府监管机制设计》，建筑经济，2010年，第30-31页.

[3]何寿奎.《公共项目公私伙伴关系监督体系与监管途径》，建筑经济，2008年，第26页.