重庆统筹城乡综合配套改革及其面临的挑战

王崇举

从重庆争取到“全国统筹城乡综合配套改革实验区”到现在刚好一年。当时我们提出建设综合配套改革实验区，获得批准借助了两个条件：一是中央政府要推出一些经济和社会联动发展的综合配套改革实验区的意图；二是当时的汪洋书记从国务院秘书长的位置到重庆当书记，了解中央的政策，也了解重庆的情况。而我们提出统筹城乡综合配套改革实验区的时候并没有做好准备，我们把统筹城乡改革的难度考虑得太低。如果这是一篇博士论文的话，我们才刚刚写好了开题报告，严格的讲，还没有开题。所谓开题报告，是我们两次上交了统筹城乡综合配套改革实验区的方案。以前是我们催着北京批方案，现在是北京催我们拿具体的方案，但我们拿不出来。这使得城乡统筹的问题成为当前重庆比较严肃和严重的问题。

一、为什么重庆必须搞好统筹城乡综合配套改革?

首先，很容易想到，胡锦涛同志为重庆提出的“314”战略目标。在汶川地震之前，温总理有一个批示，批示中提到，未来的五年把西北的新疆和西南的重庆的改革做好，我们的西部大开发就算取得了突破。不久前，温总理委派了一个217人的工作团(这是中央迄今为止向地方派遣的最大规模的政策性的工作团)在重庆进行了一周的非常辛苦和认真的工作，涉及重庆经济社会的方方面面。工作团对除北碚之外的39个区县都作了调研，而不是停留在主城。中央政府认为重庆统筹城乡改革的成败关系到中国未来五年甚至是十五年的走向。

第二点，薄书记来重庆后提出了一个观点：纵向看，重庆进步很大；横向看，重庆是慢进则退。如果以“314”目标来衡量，重庆的差距太远。我们分析，确实也是这样。我们以为过去的11年我们的进步很大；实际上，即使我们跟西部比，与内蒙、云南、新疆、四川比，速度都不快，我们在西部的排名在降。我们发展最快的是我们的都市区，这一块我们在全国都算是最快的，而我们的库区、我们的渝东南发展非常慢；两个一综合，我们就变慢了。现在中央提出构建和谐社会，应该说是非常深刻的，重庆的城乡差距还处在相当高的水平。

第三点，这是我个人的判断。实际上统筹城乡发展是新农村建设的另一种说法。我们过去建设社会主义新农村，效果一直不好，这是因为我们就农业谈农业，就农村谈农村，就农民谈农民。现在的城乡统筹应该有一种新的思路。在改革开放30周年之后，我们已经积累了一些资本，现在的问题是城里的财政如何支持农村?工业通过怎样的制度安排来反哺农业?城里的有知识的人，比如大学生，怎样到农村去?农村的人怎样到城里来?如果没有新制度的安排，仍沿袭过去的新农村建设路子，我觉得这个路就走不下去了。所以要城乡统筹。

最后一点，三驾马车中，我国一直是外贸、投资这两驾马车很强，而消费很弱。如果我们把消费分解成两匹马，一是城市消费，一是农村消费，那么农村消费这匹马是又瘦又小，这是有很多统计数据说明的。现在，我们面临着空前的对外贸易压力，我们面临着通货膨胀、固定投资必须减速的压力。如果中国要创造40年8%以上增长的奇迹，我们唯有提高消费。城里人的消费已经到了较高的水平，而农民的消费还处在比较低的水平。要提高农民的消费，首先要提高农民的产出。还有一点，就是要转变农民的消费习惯，要创新农民消费，这一点也需要城乡统筹。

二、现在重庆城乡统筹遇到的难题

一是进城务工农民的户籍问题。重庆人口有3 180万，常住半年以上的人口2 800万；重庆的城镇化率接近50%(去年为46.7%)；重庆城镇户籍人口的比例为26.4%。现在，我国最贫困的群体不是进城务工的农民(因为他们有三十年土地经营权的保险)，最贫困的是城市里没有一个整劳动力的家庭。我们面临的一个问题是如何在维护进城农民工利益的同时充分保障城市里的贫困人口的利益，如何实现双方的充分就业，而且要优先保证城市贫困家庭的就业。

二是土地流转问题。土地流转也是一个非常容易想办法的事情，现在关于土地流转的论文非常多。但是，土地流转最大的问题不在于有没有办法流转，而是有没有办法规避流转后的风险。如果随意地流转土地，农民把三十年的经营权轻易地流转出去后，又没有一种保险的手段；当由于各种原因农民的劳动不能弥补风险时，我们怎样对待这类农民及其流转出去的土地?而且，土地流转会涉及粮食安全的问题。农村非耕地的流转相对容易，但是重庆的非耕地流转有一个问题，就是重庆的农民喜欢分开住。农地的流转要有规矩，而且不能把农民的保障——三十年的经营权轻易地剥夺。这里边有一系列的政策的问题、路径的问题、方法的问题、法律的问题需要研究。

三是个性化的问题。重庆各区县间的差异很大，巫溪基本上没什么工业；云阳有几个所谓比较大的厂，都是原始作坊式的生产，劳动力加起来不足两百人，有137万人口的这样的一个云阳，应该怎样城乡统筹?相反，在渝中区已基本上没有农民了，又应该怎样城乡统筹?我们现在讲“一圈两翼”，我觉得在具体操作上分类至少应该比这个要复杂五倍，四十个区县，至少要有十个分类。怎样分类?怎样给政策?谁来定政策?谁来兑现政策?我认为是一个非常复杂的问题。

四是关于公共财政和公共服务的问题。重庆现在号称有788亿的财政收入，但能用的就400多亿，这勉强能够供养我们的财政人口。在这种情况下，我们统筹城乡发展最重要的一个基础就是社会保障的公平，这需要钱。还有，当一家一户农民分散住的时候，你要给他财政支持是相当困难的。要把电、公路都通到他的家门去，那他一家人就需要很多的公共财政。而如果没有社会保障和公共服务，就回到了过去新农村建设的老路上了。因此，这两者之间一定要找个平衡点。

五是城市反哺农村、工业反哺农业的问题。我们鼓励城市人到农村、鼓励工业到农村的效果不佳。道理很简单，工业就是企业，企业就要盈利，没有盈利他就不可能去。怎样在制度上安排他盈利的空间?城市的什么资源可以到农村去?怎么去?路经如何设计?

六是新农村建设的主体问题。现在，我们农村的能人基本上都出来了，剩下的都是老弱妇幼。我们建设新农村有很多的措施和政策，而这些老年人和儿童无法承接这些政策，因为他们没有能力。如何鼓励小有成就的农民回到农村去，也需要我们研究。

七是城市吸纳农民的容量和吸纳农民工的规律问题。不同的城市有不同的产业链，因而吸纳农民的规律也有很大的区别。吸纳农民的容量有区别，农民的结构有区别，吸纳农民的路径有区别，甚至吸纳农民的时间也有区别。我认为应该对一个城市吸纳农民的容量和能力进行深入研究。

三、重庆统筹城乡发展的路径探索

我认为解决好前面的七个难题就是我们统筹城乡发展的路径。重庆的城乡统筹，首先要解决农民集中居住的问题，即“大村庄”的问题。解决这一问题，至少有三大好处：

第一，农民集中居住了，就可以为其提供公共服务。我们可以在农民集中居住的网点提供充足的电力，修筑道路、学校和各种基础措施。如果不是集中居住，公共服务无从服务，这是非常重要的，是真正改变农民生活的基础条件。为什么重庆的农村不让小孩，尤其是女孩读完初中，而湖南、湖北没有这种情况呢?这跟重庆农村的居住习惯有很大的关系。当一个家庭的女孩去读书来回要走四个小时、只能在学校读三个小时的时候，家长一般都选择不让女儿去读书，成本太高。

第二，有利于转变农民生活习惯和生产习惯。现在的重庆之所以人均纯收入很少，之所以农民的消费很少，是跟我们农村商品的商业化率低有很大关系的。农民有自给自足的生活习惯，在重庆的农村很常见。如果让农民喜欢电视机、电冰箱，必须让他们有挣钱的欲望。只有把他们集中起来居住之后，他们的生产方式才会改变，一定会大规模地生产(因为他们肯定不愿意走五里路去种两亩地)，这个时候流转的需求自然就会形成。集中居住出现的攀比也会促进消费。我认为生活方式和生产方式的转变是提高农村消费水平的一个基础性的条件。

第三，有利于土地的流转。我认为，农民集中居住有利于土地流转，土地流转了才能为工厂到农村发展工业提供必要的土地。