跨省交界地区开展区域合作的体制障碍与建议

邓正琦

改革开放三十年来，随着市场化改革的不断推进，我国的各种层次的区域合作不断出现和发展。长三角、珠三角的区域经济合作模式是成功的典范，为我们国家的区域经济合作提供了很好的示范作用。而淮海经济区的区域经济模式是值得磋商的(淮海经济区是由山东、安徽、河南、江苏等20个地、市构成的，成立的时间已经22年，但其经济发展在沿海地区是落后的)。重庆直辖10年以来，非常重视区域合作问题，比如川渝合作、西南六省区的合作、长江沿线29个城市区的合作等。随着胡锦涛总书记“314”指示的落实，重庆将进一步扩大对外开放，发挥龙头作用。

跨省交界地区，大多山水相连，多群山峻岭，多少数民族聚集区，自然条件恶劣。而且此地区多为山区和革命老区，有特殊的自然资源、丰富的旅游资源和民族文化资源。但是由于跨省交界地区远离其所处行政区域的行政中心和经济中心，出现了经济社会发展边缘化的现象，而且难以形成良好的区域经济合作关系，资源优势难以转化成经济优势。因此，跨省交界的区域合作问题，尤其是其区域经济合作问题值得社会关注。

跨省交界地区开展区域合作，可以促进交界地区的协调发展：(1)可以明确交界地区在区域经济合作中的功能定位，使该地区可以根据自身的资源优势，以市场为导向，发展优势产业；(2)有利于交界地区的协调机制的形成，建立和健全与市场经济相适应的市场机制、合作机制及扶持机制；(3)有利于消除无序恶性竞争；(4)可以协调区际利益关系，弱化地方保护，减少区域内的重复建设。

跨省交界区域的合作也有利于统一大市场的构建。目前，在交界区域并未形成统一开放的竞争条件，交通条件还不具备，所以加快基础设施建设、消除区际贸易壁垒、提升产业竞争力是至关重要的。在跨省交界地区主导产业和支柱产业比较缺乏，如果开展区域经济合作，可以实现区域内规模经济；同时，资源要素的引入可以提高产品的附加值，加快交界地区的经济发展。

但是，跨省交界地区开展区域合作还存在一些体制障碍：(1)行政区划壁垒。行政权力的介入会影响经济主体的自由竞争和要素的自由流动，影响规模经济和规模效益。追求自身利益最大化，是所有经济组织的行为，地方政府也不例外。受地方经济利益的驱使，许多地方政府追求短期利益，实行地方保护，造成了交界地区经济合作的障碍，资源无法进行跨行政区域的自由流动。(2)税权有限，导致重复建设。地方税权的规模较小，在交界地域存在基础建设透支的死角。我国的财政转移支付制度不完善，主要是纵向的，没有横向的。各地方政府滥用税收优惠，在交界地区更明显，造成恶性竞争。(3)现行金融体制阻碍了跨行政区的信贷行为，形成了金融壁垒。我国的金融体系只有纵向管理机制，没有横向机制，影响了金融资源的跨地区优化配置。因此，建议：

1.设置宏观、中观、微观相结合的综合性的权威区域合作机构(这是研究淮海经济区模式得出的)。中央政府进行宏观抉择，省与省及其交界地区的合作，如果没有中央的介入是很难实现的，只有由中央政府出面才能形成高效运作的组织机制。可分两步走，先建立协调机构，等条件成熟后再对其进行管理。

2.省级政府，应该予以高度重视，省与省之间要开展区域合作；交界地区的地方政府负责微观操作，共同开发市场，共同培养支柱产业，并建立跨区域的中介组织。在地方政府的支持下，建立行业协会，建立政府经济联动机制；从交界地区的实际情况出发，培育良好的发展环境，消除经济和贸易壁垒，健全区域经济一体化的相关法规，创造平等、公正的市场环境。要施行优惠的税收政策，尽快建立纵向为主、横向为辅的财政转移支付体系，实施区域性的财政投资政策；区域财政投资应主要放在制约经济发展的瓶颈上，培育支柱产业；要解决交界地域的能源问题和投资问题，形成能够有效带动交界地区经济发展的投资模式。

3.制定并实施区域性的金融优惠政策。可建立国家区域性发展银行，扩大支持不发达地区发展的专项基金的规模，设立区域合作发展基金；应实行区域性的信贷倾斜政策，重点支持基础设施建设以及资源开发和特色产业的发展。