税改核心是利益分配

汪　伟

“要是为此开征燃油税，这笔钱怎么在中央政府、地方政府或者私人投资者之间分配呢？我要说，利益复杂，分配困难。”

本刊上期封面报道《留下吧，中国制造》中，多位经济学人士提出在中国制造业面临前所未有的艰难局面时，财政政策应该有所作为，主动减税，提升制造企业特别是中小型制造企业的竞争力。文章发表后，记者又采访了国家税务总局原副局长杨崇春，1994年“分税制”改革时他即担任这一职务。近日他在参加上海交通大学海外教育学院举办的高层税务论坛时，向本刊介绍了税收政策的新动向。

搞活企业是根本

《新民周刊》：2003年中央财政收入是2万亿元，此后每年的增幅都在20%以上，2007年的增幅达到了31.4%，财政收入突破了5万亿元，而这些年中国GDP平均增幅不足11%，财政收入增长为什么比GDP快这么多？

杨崇春：税收收入增长与ＧＤＰ增幅有相关性，但两者不能完全画等号。税收收入与GDP增幅差异较大的原因是多方面的。首先，税收收入是按照现行价格计算征收的，而ＧＤＰ是按不变价格计算的。其次，外贸对GDP的贡献是按进出口净值，而税收则在进出口两道环节都征收(出口退税是采取财政退库办法进行)，这一块也导致税收增幅会高于GDP增幅。我们还有很大一部分税收与ＧＤＰ不直接挂钩，例如印花税、证券交易印花税、车船使用税、房产税、利息所得个人所得税等。另外每年查补偷漏税收入也在大幅度增加等，这些都与GDP不直接挂钩。简单认为税收收入增幅高于GDP增幅是导致宏观税负过重的说法是站不住脚的。

《新民周刊》：随着世界经济进入了一轮调整，中国的企业，尤其是出口制造业的经营压力很大，这些企业吸纳了大量就业，许多人都认为应该出台针对它们的税收减免措施，您怎么看这些呼吁？

杨崇春：目前针对不同行业出口的不同产品，有不同的增值税出口退税率，理论上对出口商品应该实施增值税零税率。出口退税的目标是征多少退多少，但这其中还涉及价格转嫁问题，如前一阶段对纺织产品提高了退税率，但分析我国的目前的纺织出口产品结构、定价体系和价格弹性，企业实际能真正得到的好处并不多，也就是说很大程度上被下游环节侵蚀了。

《新民周刊》：中国屡屡调整出口退税率是不是和加入世贸组织后面临的较多的国际贸易争端有关？

杨崇春：贸易争端并不必然要通过调整出口退税率解决，它可以通过关税等手段来解决。关税的名堂很多，有最惠国税率、协定税率、特惠税率、普通税率，有关税配额税率；出口产品有几千个税目，在这个环节上，可以调节贸易。不管是出口还是进口，关税都能够调节。何况，解决贸易争端还有税收之外的途径。可以向国际仲裁机构申诉等诸多世贸组织框架下的合理手段。所以出口退税率不宜频繁调整。

《新民周刊》：增值税改革试点实施了很长时间，企业都很欢迎，近期会不会在全国推广？

杨崇春：所谓增值税转型主要是指增值税由“生产型”改为“消费型”，即允许购进固定资产所含已纳税额进行抵扣，实施消费型增值税的征税办法。从2004年下半年起已在东北老工业基地进行了增值税转型的试点。从当前进展看，增值税的转型不仅被绝大多数所肯定，而且较多的人认为增值税转型步伐太慢，要求加快在全国范围内进行增值税转型。

我们建议在全国加快增值税转型的步伐。在全国实行增值税转型时不宜再限定行业；并且改“增量抵扣”、“按季退税”为“全额即时抵扣”。

增值税在全国范围内转型后，财政就要少收一块。据中国税务学会课题组的估算，全国全面推行增值税转型，大约减收1200亿元左右，财政可能会有一定压力。但从发展的动态观点看，减税会带来投资扩大，必然会带动生产的增长，由此产生的税收收入增量可以逐步弥补增值税因转型而减少的部分收入；此外，近几年我国税收收入连年大幅度超收，从超收的几千亿中拿出1200亿元搞增值税转型，换来一个好的税收制度是完全值得的。

个税起征点还有上调空间

《新民周刊》：3月1日，个税起征点提高到了2000元，鉴于2008年的通胀一直比较高，会不会再次提高起征点，或者实施与物价指数联动的起征点？

杨崇春：首先澄清一下，不是起征点，而是个人所得税工薪所得减除费用标准，这是两个不同的概念。

应该说2000元作为扣除额也不低了，能不能再提高一点？我认为还有空间。中国税务学会认为2400元比较合适。这个数字是根据大量的实际数据计算出来的，也考虑了家庭赡养的负担，当然，考虑到家庭赡养，我认为以家庭为个人所得税的计税单位会更加合理。但现阶段不现实。以家庭为单位的问题是监管困难。家庭收入到底多少，税务机关掌握不了。我们现在发现金的太多了。国外支付都是走银行账户，每一笔收入税务局都是可以掌握的。我们现在还做不到。税收制度是与征管水平、银行支付体系相关的，我们现在只能是在现有的制度上修修补补，不太可能大动。

至于与物价联动的扣除额，国外个别国家曾实行过，但其中实际操作的技术难度，尤其是纳税人扣除额就高不就低的纳税心理，恐怕不是舆论所想的那么简单。

《新民周刊》：中国很大，东西部发展水平不同，有没有可能在不同地区实施不同的个税起征点？

杨崇春：全国起征点不同操作太复杂。东部收入高，但是物价高，西部物价低，但是收入也低，还有一些地方，比如乌鲁木齐，收入没有东部高，但物价也不低。全国统一起征点对西部可能比较有利，但西部经济发展水平还比较低，享受这点优惠是应该的。

改革的核心是利益分配

《新民周刊》：燃油税和物业税也是涉及面广而争议较多的税种，您觉得迟迟不能出台的真正原因是什么？

杨崇春：有报道说物业税在试点，这里要澄清一下，物业税的税收范围和税率都还没有定，谈不上试点。所谓的试点，是指模拟评估试点。

现在学界有人认为，通过推出物业税可以降低房价，如果物业税真有这种作用，我也赞成征收。但恐怕很难。目前的房价里，大概三分之一是土地出让金，三分之一是建筑成本，三分之一是各種税费和企业的利润，后两者的降价空间都不大，那开征物业税能使得土地出让金因此降低吗？

我觉得不可能。现在地方政府都建了很多高楼，修了很多公路，西部的公路有8车道、上百米宽，这些钱是从哪里来的？土地出让金是最主要的来源。地方政府能降低土地出让金吗？其实只要把土地出让金分摊到70年里逐年缴纳，房价立刻就能降下来。但这可能吗？开征物业税，解决不了这个问题。

有人希望燃油税能够解决公路收费的问题。其实，地方政府或者私人贷款建公路，收费是合理的，关键在于根据投资额和合理投资回报准确核定收费年限。要是为此开征燃油税，这笔钱怎么在中央政府、地方政府或者私人投资者之间分配呢？我要说，利益复杂，分配困难。

我认为，当前增值税和个人所得税要加快改革，开征物业税和燃油税的出台要慎重。

《新民周刊》：谈到土地出让金，有人认为这是因为分税制改革之后，中央政府拿走了大头，地方政府的财权与事权不对等，才使得土地出让金成了地方政府的主要收入来源。

杨崇春：税制改革的核心是利益分配格局的调整。一是政府与企业和个人的利益分配，二是中央政府和地方政府之间的利益分配。你提到的分税制改革后出现的问题，我认为是主要还是因为我们的总盘子太小，我们的蛋糕还不够大。有人说中央财政钱多得花不完，怎么会花不完？中国的社会保障水平还不高，医疗保障要加强，几亿农民没有社保，国家要做的事情那么多，哪一样不需要钱？

《新民周刊》：中国税收政策和税率调整频繁，有时让人猝不及防，比如印花税在2007年从千分之一调整到千分之三，公布的时间是半夜，被人称作是“半夜鸡叫”。针对这种情况，有人提出税收应该法定，也就是说开征新税或者调整税率的权力，应该由立法机关掌握。您怎么看？

杨崇春：目前主要有两个问题：一是到目前为止都没有一个税收基本法。二是目前立法层次太低。我们也赞成税收应该通过立法。现在税收领域的法律很少，大部分是条例和暂行条例，是国务院制定的。增值税是中国最重要的税种，法律依据只是一个暂行条例。我们希望能够上升到法，这样可以增加权威性和约束力。