适当的保护水平及其研究方法的初步研究

汪　莹　林　伟　黄冠胜　梁忆冰　沈佐锐　印丽萍　张国良

摘要：探索了有害生物风险分析中适当的保护水平的起源，分析了澳大利亚、美国、新西兰、加拿大各国对适当的保护水平的理解，并讨论了适当的保护水平与可接受的风险水平两者之间的关系、检疫检验措施的力度选择和ALOP在我国植物检疫中的确定问题。

关键词：风险分析；植物检疫；适当的保护水平；可接受的风险水平(ALOR)

中图分类号：S 411

WTO的《实施卫生与植物卫生措施协定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phyt-osanitary Measure，SPS协定)提供了一个进口农产品的生物安全风险管理体系，为了使检疫行为对贸易的影响降到最低，要求各国(地区)制定实施的植物卫生措施必须建立在有害生物风险分析的基础之上，并以科学的风险评估为依据。

对于植物检疫领域而言，也就是说在进口植物或植物产品时，需要对植物或植物产品上所携带的有害生物进行风险分析(pest risk analysis，PRA)。PRA分为3个阶段：PRA的启动、有害生物风险评估和有害生物风险管理。其中，由风险评估阶段的结论来确定是否需要进行风险管理以及采用措施的力度。SPS协定规定WTO成员在制定保护其境内动植物生命或健康的卫生措施(SPS措施)时，必须基于本地区或本国适当的保护水平(ap-propriate level of protection，ALOP)。即在风险管理措施制定前，必须先确定适当的保护水平，这个水平反映了拟采取的SPS措施的“严厉”程度。WTO规则要求各成员应分明确地说明其ALOP，以便允许对任何SPS措施所能达到该水平的程度进行检验。研究ALOP的重要意义由此可见。我国在ALOP的研究方面，特别是植物检疫领域的适当的保护水平的研究很少报道，亟待加强。本文概述各国对ALOP的理解，并讨论了适当的保护水平与可接受的风险水平的关系和检疫检验措施力度的选择，以便下一步研究ALOP的确定，从而对有害生物风险分析中措施的制定提供科学依据。

1ALOP的定义

由于1980年在国际上启用的《技术性贸易壁垒协定》(Technical Barriers to Trade，TBT协定)难以适应卫生与植物卫生措施的技术复杂性、区域的差异性和国别的特殊性，1986－1994年在关税贸易总协定的乌拉圭回合谈判中许多国家的提议下，制定了针对动植物检疫的《实施动植物卫生检疫措施的协定》。ALOP是sPs协定的核心内容，SPS协定第5条“风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定”规定了各成员在确定适当的保护水平时应考虑的因素。在sPs协定附件A中将ALOP定义为“制定卫生与植物卫生措施以保护其领土内的人类、动物或植物的生命或健康的成员所认为适当的保护水平”。成员国有权力选择本国的适当的保护水平，这与协定第2条第1款的规定相一致：各成员有权采用为保护人类、动植物的生命或健康所必需的动植物卫生检疫措施。但是，SPS协定也规定“各成员在确定适当的动植物卫生检疫保护水平时，应考虑将对贸易的消极影响减少到最低程度的目标”(第5条第4款)。

食品法典委员会(Codex Alimentarius Commis-sion，CAC)规定，在食品安全领域，ALOP表示通过实施食品安全体系达到对公众健康的保护程度。世界动物卫生组织(法语：Office International desEpiz00ties，OIE)认为“适当”旨在说明这种严厉程度是有科学依据的，是合理的，它通常是成员国保护其境内动物生命或健康的预期目标。

联合国粮食及农业组织(FAO)、加拿大联邦渔业与海洋部及世界动物卫生组织在制定的《水生动物卫生法典》中认为适当的保护水平是旨在减少事件发生的风险的行动，这一事件被认为将给进口国、地区或一国之内的区域带来一定程度的在经济、社会和环境上不可接受的风险。保护的水平及与其实施相关的行动必须和风险水平相称并有科学根据。

国际植物保护公约(IPPC)在进行国际植物检疫标准的制定上也充分考虑了适当的保护水平这个概念。如ALOP在以下两个概念的定义中出现：系统方法综合各种有害生物风险管理措施，其中至少有两种可以单独发挥作用，最终实现植物检疫适当的保护水平。(植物检疫措施的)等同性对于一个有害生物风险来说，不同的植物检疫措施达到缔约方的适当的保护水平。

2各国对ALoP的理解

在出现ALOP一词的同时，又出现了可接受的风险水平(acceptable level of risk，ALOR)的提法。即进行风险管理的第一步，就是要确定ALOR。在SPS协定附件A对ALOP进行定义时，注明某些成员国将ALOP和ALOR等同看待。对此，各国家持有的观点不同。以下就澳大利亚、美国、新西兰、加拿大、EPPO对ALOP的理解作一简述。

2．1澳大利亚

澳大利亚通过风险评估矩阵表来表达ALOP。在澳大利亚的有害生物风险分析中，用矩阵组合进入、定殖、扩散的可能性和进入、定殖、扩散的后果来表达风险评估的后果。在表1中，“很低风险”代表澳大利亚的ALOP，或者为可承受的经济损失。如果将表中的“很低风险”连成一条连续的“同等风险曲线”(曲线上的点对应的风险是相同的)，关系图用图1表示。

假设图中同等风险曲线为ALOP，曲线右上方的风险是不可接受的，需要采取措施把风险降低到曲线上或者曲线以下；曲线左下方的风险是可接受的，不需采取措施。应该注意的是，曲线下方的点也存在例外，进入、定殖、扩散的后果和进入、定殖、扩散的可能性都不能无限大。假设进入、定殖、扩散的后果的上限为C_b，对应曲线上的B点和横轴的P_b；进入、定殖、扩散的可能性的上限为P_a，对应曲线上的A点和纵轴的C_a。可见，不同的有害生物具有不同的进入、定殖、扩散的后果和不同的进入、定殖、扩散的可能性，可能会有相同的风险。图中A和B两点之间的曲线即为ALOP。

由此可见，澳大利亚把ALOP和可接受的风险水平等同看待。

2．2美国

美国采用了SPS协定对ALOP的定义。适当的保护水平(ALOP)(可接受的风险)：成员为了保护其领土内的人类、动植物生命和健康而制定符合适当的保护水平的植物卫生措施。

美国在对食品安全风险评估中，则引用世界卫生组织(World Health Organization，WHO)对ALOP的理解。对不同风险进行评估，以选择对应的风险管理方案如图2。

在评估的风险基础上实施不同的措施从而得到

情景A、情景B、情景C。从图中可以看出，情景A中实施的措施力度不够，不能将风险降到ALOP，而情景B和情景C中实施的措施力度过大，使风险降低到ALOP以下，必然会对贸易造成影响或变相限制。

如上所述，美国把ALOP和可接受的风险水平亦是等同看待。

2．3新西兰

新西兰对ALOP的研究较早。Bigsby于2001年也用“同等风险曲线”(图3)来表达ALOP。

假设图中的直线为ALOP，与图1不同的是，图4中横轴和纵轴都按照对数比例划分，图1中的曲线即变成了直线。有害生物1传人的后果为EI₁，传人的可能性是r₁其有害生物风险PR₁的数值为传入的后果和传入的可能性的乘积，PR₁=EI₁×r₁，PR₁点落在ALOP线上；有害生物2的传人的后果为EI₂，传人的可能性是r₂，有害生物风险RP₂点也落在ALOP线上；有害生物3的传人的后果为EI₃传入的可能性是r₃，其有害生物风险PR₃点高出ALOP线，即应采取措施将风险降到曲线上或者曲线以下；有害生物4的传入的后果为EI₄，传入的可能性是r₄，其有害生物风险PR₄点落在ALOP线以下，不需要采取措施。

2002年Pharo诠释了适当的保护水平、可接受的风险水平与评估的风险三者之间的关系(图4)。图中横坐标为各种风险，纵坐标表示不同的风险水平。他认为，用于决策时，适当的保护水平、可接受的风险水平与评估的风险三者必须用相同的尺度来衡量。他将风险的水平分为12个风险水平单位。评估的风险为10个风险水平单位，可接受的风险为4个风险水平单位。有5项措施(措施1～5分别为一项措施或者几项措施的组合)可供选择。假设已知每项措施降低风险的力度，采取措施1，可将风险降到8个风险水平单位以下；采取措施2，可将风险降到6个风险水平单位以下；采取措施3，可将风险降到5个风险水平单位以下；采取措施4，可将风险降到4个风险水平单位；采取措施5，可将风险降到4个风险水平单位以下。如果可接受的风险水平设定为4个风险单位的话，则必须采取植物卫生措施4或5，其植物检疫风险水平才能达到可接受的风险水平。尽管采取措施5可将风险降到4个风险单位以下，但是会对国际贸易造成不必要的限制。措施4达到的保护水平为适当的。

Pharo表示ALOP应定义为基于PRA的可使风险降到可接受的水平所实施的必要的措施力度。认为尽管SPS协定指出，许多成员把“适当的保护水平”和“可接受的风险水平”等同看待，但它们并不是同一概念。

2．4加拿大

2003年，Ross也引用WHO对ALOP的理解(图3)。但在2006年的ALOP专家工作组会议中，加拿大赞同新西兰的提法，将ALOP定义为：基于PRA的可使风险降到可接受的水平的所实施的必要的措施力度。

2．5其他国家或地区

EPPO赞同新西兰的提法，将ALOP定义为：基于PRA的可使风险降到可接受的水平的所实施的必要的措施力度。墨西哥、阿根廷、智利等国家也正在进行相应的研究。

3ALOP与ALOR的关系

美国、澳大利亚把ALOP和ALOR等同看待。而新西兰、加拿大、EPPO把ALOP定义为基于PRA的可使风险降到可接受的水平的所实施的必要的措施力度。这两种提法是从不同的角度出发，对可接受的风险水平和适当的保护水平进行阐述。二者在IPPC的国际植物检疫标准中多次出现，说明这两种提法都在使用。

2006年8月，国际植物保护公约(IPPC)组成ALOP专家工作组，在加拿大渥太华召开会议，此次会议的目的是对“适当的保护水平”的概念进行澄清。成员们认为ALOP的概念是模糊的。ALOOP的概念在政治方面很敏感，任何国家没有对ALOP清晰地表述。由于没有ALOP的准则，所以专家工作组对ALOP的概念没能达成一致看法。

作者认为这两种提法是一个事件的两种表达，分别从不同的角度阐述同一个事件。将ALOP定义为“基于PRA的可使风险降到可接受的水平所实施的必要的措施力度”是从措施的力度的角度来表达最终的风险水平是可接受的。而ALOR的提法是直接从风险的角度来表达可接受的风险水平的。作者更赞同将ALOP定义为前者。

4检疫检验措施力度的选择

如果将ALOP定义为“基于PRA的可使风险降到可接受的水平的所实施的必要的措施力度”，对ALOP的研究则可从研究措施的力度人手，比较不同的措施力度可达到的不同风险水平，最终确定哪一种是可接受的水平。如图5所示，如果ALOR处在相对较高的水平，那么所需实施措施的力度相对较小些，即ALOP处于较低的水平；反过来，如果ALOR处在相对较低的水平，那么所需实施措施的力度相对较大些，即ALOP处于较高的水平。在达到ALOR的前提下，实施的措施4、措施5都能将风险降到目标水平。本着SPS协定对贸易的消极影响减少到最低程度的原则，而且对于利益攸关方，他们宁愿去选择承担较少的费用。很明显，措施4既符合利益攸关方的要求又能达到降低风险的效果。

5 ALOP在我国植物检疫中的确定

ALOP属于有害生物风险分析中风险管理的范畴。研究可接受的风险水平是对有害生物风险分析中风险管理的研究，是风险评估部分的继续和延伸。开展风险管理的第一步就是确定可接受的风险水平，所以明确可接受的风险水平的概念对于下一步实施措施至关重要。确定可接受的风险水平是成员国的权力，也是成员国的职责。

由于我国在这方面的研究很少，这将在一定程度上影响到有害生物风险分析中的措施选择，所以有必要研究确定可接受风险水平的方法，以便使风险管理决策更有科学性和可行性。在研究确定可接受的水平时，应该依据现有的国内相关检疫要求、国际相关标准及其他国家或地区的可接受风险水平进行研究。

从风险的角度来研究可接受的风险水平，实际上要从风险的评估人手，研究风险评估方法。针对有害生物的可接受的风险水平，同一种有害生物，对于不同成员国，可能有不同的可接受风险水平。同一种有害生物，对于某一个国家，在不同的时间内，可接受的风险水平也可能是变动的。从措施的力度的角度研究适当的保护水平，同样要从风险的评估人手，研究一项措施或几项措施的组合可使风险降低的程度，所以对ALOP进行研究，即是对有害生物风险分析的研究。