明确市、县、乡教育行政职能的几点认识

于青山

新《义务教育法》将义务教育经费保障机制以法律形式确定下来，作为基层教育工作者，能切身感受到国家对义务教育的重视程度空前，采取的保障措施的力度空前。义务教育事业的发展面临一次绝好机遇。

落实好国家教育方针、政策，办好这项惠及亿万人民群眾的“民生”、“人本”大事，有必要从市、县、乡三级义务教育管理及履行职能方面进行研究。

首先，向人民群众兑现国家教育方针、政策的主体渠道在市、县、乡三级义务教育管理部门。目前，大量实实在在的工作需要通过三级部门落实，但三级部门之间有职责不清、职责越位等现象。明确三级义务教育部门职责大有必要。其次，新《义务教育法》规定义务教育的管理主体是县级教育行政部门，市级教育行政部门显然不宜履行县级的职责，实践中，其职能定位有待研究。第三，根据“决策、执行、监督相协调”的行政管理体制要求，有必要厘清三级部门不同责任，使其各有侧重，优化协调，提高效益。

国家基本普及九年义务教育的任务已完成，但义务教育巩固、提高的任务仍然艰巨，义务教育巩固提高工作正在由量的发展转向质的提高上来。其中市、县、乡三级教育行政管理的运行机制建设是一个重要的方面。

多年来，现行市、县、乡三级教育行政管理运行取得了很大成效，但其运行现状及其过程也暴露出一些问题。

一是市级教育行政管理部门的职能定位不准，对区域内的教育“管什么，怎样管”缺乏界定。首先，不难看到，市级教育行政管理部门管理的效度较弱，作用不明显。如果说市级教育行政部门对下管理的是县级教育行政管理部门的话，那么，这种管理的效度基本上没有，县级教育经费的投入、使用以及教育人事安排等涉及教育发展的关键环节，县级党委、政府起决定作用，市级教育行政部门的影响力微弱。其次，市级教育行政部门没有必要在省、县教育行政管理部门之间扮演“二传手”的角色。新《义务教育法》第一章第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”所以，市级教育行政管理部门的职能及定位值得探讨。第三，市级教育行政管理部门在运行中已暴露出“机构过多，与下级争利，该管的管不了，不该管的也在管”的问题。

二是教育行政管理的人权、事权、财权分授于其他部门，难以在县级教育行政管理部门得到统一。这是县级教育行政管理部门履行管理职能不力的主要原因。县级教育行政部门应该是县域内组织开展义务教育、履行义务教育管理职能的主体，然而在教育投入、教育人事等关系教育发展的关键问题上，县级教育行政部门与有关部门的博弈，却处于劣势。比如，现在实行“校财局管”制度，学校拿预算计划，县教育局审核，县财政局负责收支，然而最终的支付权却在于县财政局———他们可以找理由不执行学校预算计划、删减支出项目，如果没有相关制度制约或领导重视，很可能出现学校应建设、改造、维修，但钱花不出来、花不完的现象。

三是乡镇该不该设立义务教育管理机构有争议。有的地方在前几年农村税费改革时将原乡镇教管会（教管组）撤销，摘去牌子，人员分流，其以前履行的教学日常管理、教师业务培训活动、教师工资人事等管理服务工作交由乡镇中心学校代理，中心学校班子由3至7人组成。实践证明，这种做法削弱了对农村义务教育管理的力度，不利于农村义务教育质量的提高、教师队伍管理、保障师生安全等。现在实行“新机制”，没有明确乡级教育行政管理机构的经费保障，以至于没有户头、没有经费，这一级机构似有若无，勉强支撑，维持一天是一天的现状令人担忧。

国家把普及、巩固义务教育成果作为目前教育发展的三大任务之一，而普及和巩固义务教育的大量工作在地方基层，重点和难点都在农村。因此，合理组合、明确和落实市、县、乡三级教育行政部门的责任，是做好普及和巩固义务教育工作的有效保证。

应像明确各级政府应该承担的义务教育经费责任一样，明确市、县、乡三级教育行政部门的职能定位和责任权限。在市、县、乡三级教育行政部门之间建立起整体协调、组合合理、各有侧重、各司其职的管理运行构架。

从实践层面看，建立市、县、乡三级教育行政管理运行构架，应注意以下原则：一是优化组合、整体和谐，也就是三级部门应在职能上有所分工、有所区别、各有工作的侧重点，从不同的角度形成整体合力，一起推进区域内义务教育的发展；二是责任明确，也就是在职能定位、管理职责和责任权限上明确各自责任，该干啥的干啥；三是依法履职，根据有关法律法规和职责，在其位谋其政，下不谋上政、上不干下务，该谁干的活儿谁干，避免“有利抢着干、无利推三尺”的政弊；四是注重实效的原则，优化组合三级部门职责的目的是提高区域内教育质量，如有的乡只有一所学校，有的乡几十所学校，可根据管理有效的原则，灵活设立乡级管理机构，力求管理有效。

市级要准。按照新《义务教育法》规定，义务教育实行省级统筹规划实施、县级政府为主管理的规定。从多年来的管理实践来看，市级教育行政部门管不了县域内义务教育的具体实施工作，也就是不要去管学生、管教师、管课堂等具体事物，应该去管市域内义务教育发展的相对宏观的问题。如市域内义务教育均衡发展、县级政府履行发展义务教育的职责情况、市域内义务教育发展的热点和难点等问题，着眼从市域内宏观方面推进教育发展。

在定位上应着眼、着手于对县级开展义务教育工作的检查、评估、指导和督办。山东省潍坊市教育局每年对下辖各县（区）政府义务教育经费投入情况向社会公示，这样的措施有力地促进了县级政府依法履行发展义务教育的职责，方法对路、有力，管了当管之事。

义务教育发展按照国家的方针政策，省级负责统筹规划，县级具体负责实施，而由市级教育行政部门负责监督县级政府和县级教育行政部门，依法履行发展义务教育的职责是非常有必要的，这是义务教育管理工作的重要环节。

县级要实。县级教育行政部门负责县域内义务教育具体实施和管理工作，应该按照新《义务教育法》，切实履行合理配置教育资源、学生入学、管理学校、管理培训调配师资、教育教学、教育经费的规划和使用等责任。在实际管理工作中，一些方面的问题需要落到实处。一是管钱。首先，教育经费年度总投入是否按政策足额到位，县教育行政部门要理直气壮地管此事，向县级政府积极争取，用完年度教育经费预算，同时要向同级人大常委会的有关专门委员会和上级政府及教育行政部门报告年度教育经费落实情况。其次，在教育经费的使用上，县级教育行政部门应依法发挥主体作用，要按年度规划用好教育经费。第三，县级教育行政管理部门要拥有并且管好与教师工作绩效挂钩的奖惩资金。二是管人。县级教育行政部门要切实管好校长和教师。管校长，要管住校长的选拔、任用和教育管理，实行中小学校长聘任制、任期目标责任制；管教师，要做好教师的培养培训、业务评价考核、合理调配工作等。合理调配教师要和编制部门各司其职，你搞县域内教师总量控制，我搞按实际合理调配，教师到哪里，教育部门说了算。三是管事。县级教育行政部门应依法做好县域内义务教育均衡发展，合理配置教育资源，推进素质教育，加强学校、师生安全等大量具体事务工作。同时要为学校创设一个良好的发展氛围，避免学校受到一些部门、组织的不必要评比、检查等干扰。总之，“教育管事，财政管钱，人事、编制管校长、教师”的做法不利于义务教育事业的发展。笔者认为，县域内的教育事业的人、财、事、权应统一在县级教育行政部门。

乡级要强。乡级教育行政管理部门在不少地区还是应该存在的。以10万人口的乡镇为例，辖区内有20多所小学、2至3所中学，学生八九千甚至上万，教师千余人，这样的规模由县级教育行政部门直接管理显然是不实际的。乡镇学校的教育教学日常管理、教师人事、教师教育、师生安全稳定等大量工作需由乡级教育行政部门来落实。“以县为主”明确了乡镇政府不再承担义务教育经费保障和领导管理职责，所以乡级教育行政管理部门应作为县级教育行政管理部门的派出或下属单位，履行“落实”环节的大量工作，这对确保落实教育方针政策，确保农村学校教育质量、安全稳定是必要的。应根据实际配设乡级教育行政管理部门，并有人员、经费的保障，同时应明确其职能，落实其责任，使其管好一方教育。

合理组合市、县、乡三级教育行政部门的管理职能，切实履行各自职责，是目前巩固“普九”成果、提高义务教育质量的现实需要，也是探索市、县、乡三级义务教育管理体制构架的长远需要。（作者系湖北省襄樊市襄城区政府教育督导室副主任）