教育体制改革30年的辉煌与展望

杜育红 梁文艳

党的十一届三中全会确立了改革开放的基本国策，开辟了建设有中国特色社会主义的新道路。30年来，我国成功实现了从高度集中的计划经济到充满活力的社会主义市场经济、从封闭、半封闭到全方位开放的伟大历史转变；在这个大背景下，中国教育改革与发展也取得了举世瞩目的成绩，各级各类教育快速发展，教育体制改革不断深入。应该说，教育事业发展的成就，很大程度上得益于教育体制改革的不断推进，没有教育体制改革的不断深入，教育事业的迅速发展是不可想象的。

教育体制改革的“破冰”期

1978年———1984年

标志：恢复高考，教育界成为全国最早推进思想解放的战线之一

此时，“文化大革命”带来的政治、思想、文化以及经济方面的后遗症还很严重，百废待兴。改革的首要任务就是解放思想。通过解放思想，实现了三个重大转变，即，从以阶级斗争为纲转变到以经济建设为中心；从封闭、半封闭状态转变到对外开放；从墨守成规转变到大胆改革。

在教育领域，邓小平在1978年召开的“全国科学大会”上指出：“四个现代化，关键是科学技术现代化”、“科学技术人才的培养，基础在教育”。这明确指出了：只有依靠科学和技术的进步，才能提高劳动生产率，带来国民经济的高速发展；而科学技术的传播、发展、应用并转化为生产力，依赖于教育；经济要转型、民族要崛起，必须大力发展教育。1982年召开的党的第十二次全国代表大会，把教育和科学作为实现今后20年经济发展目标的三大战略重点之一。

这一时期，在教育体制改革方面，重点是不断肃清“左”的思想和进行拨乱反正，以尽快恢复与重建被“文化大革命”严重破坏的教育事业。1977年高考制度的恢复和确立，不仅是加快人才培养的需要，更是带动整个教育制度乃至社会制度变革的最关键的节点，是教育体制恢复与重建的突破口。恢复高考制度，重新确立了选拔人才的公平竞争原则，调动了亿万青年学习知识的积极性，整个教育界重新焕发了生机和活力。

以高考制度的恢复为标志，教育界成为当时全国最早最全面推进思想解放、拨乱反正的战线之一，尊重知识、尊重人才的现代化理念被纳入制度化的轨道并为全社会所接受。1978年，教育部重新颁发了《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》、《全日制中学暂行工作条例（草案）》，全面恢复“文革”前的教育体制，确定了中小学的基本学制和课程设置，使基础教育迅速摆脱混乱局面，重新回到正常发展的轨道。

教育体制改革的发轫期

1985年———1991年

标志：《中共中央关于教育体制改革的决定》，教育体制改革全面启动

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》出台，标志着我国教育体制改革全面启动。这个决定推出的背景是：有计划的商品经济理论确立，全国进行着以不断扩大地方政府与企业自主权为核心的改革。遵循“解放思想、实事求是”的精神，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确了教育体制改革的基本方向：“教育为社会主义建设服务，社会主义建设要依靠教育”，同时阐明了教育体制改革的必要性，指出“必须从教育体制入手，有系统地进行改革”，从而揭开了教育体制改革的序幕。

《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台，在我国教育体制改革中具有里程碑式的重要意义，成为我国教育体制的分水岭。在此之前是与计划经济体制相适应的，具有“计划性”与“集中性”特征的教育体制；在此之后是逐渐探索并建立起与市场经济体制相适应的从中央向地方分权、从政府向社会渗透的新型教育体制。自1985年开始，我国围绕着办学、管理、投资体制全面进行教育体制改革的探索。

这一时期，基础教育阶段的教育体制改革主要有以下几个方面：

第一，分级办学、分级管理体制的形成。

在基礎教育阶段，为了适应财政包干的新体制，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出实施“地方负责、分级管理”的基础教育管理体制。在具体的实施过程中，分级办学、分级管理形成了县、乡、村三级办学，县、乡两级管理的模式。

第二，办学体制多元化的探索。

随着以市场为导向的社会主义商品经济的不断深入，在经济领域逐步形成以公有制为主体、多种经济成分共同发展的新格局。这种经济格局为多元化办学体制的兴起创造了条件。

从上世纪80年代中期开始，我国逐步探索与改变单一的国有化办学体制，允许和鼓励企事业单位、社会团体及公民按国家法规和教育方针办学，建立国家和社会各方面共同办学的新体制。顺应时代需要，基础教育实行公办和民办“两条腿”走路的发展方针，吸纳社会资源发展基础教育。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》重申：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求举办法律规定的各类学校。”1987年国家教委颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，进一步规范了社会力量办学，促进了社会力量办学的发展。

第三，多元化的筹资体制初步形成。

为了加快教育事业的发展，在国家财力有限的情况下，国家、集体、个人多元化的教育筹资体制初步形成。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用。地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学，但不得强迫摊派。同时严格控制各方面向学校征收费用，减轻学校的经济负担。”

教育体制改革的深化期

1992年———2001年

标志：《中国教育改革和发展纲要》，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育新体制

以邓小平南巡讲话和党的第十四次全国代表大会为标志，我国改革开放进入了一个新阶段。这一阶段，建立社会主义市场经济体制的改革目标得以确定。为适应这一改革目标，1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出，教育体制改革要“随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化”，“采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。为此，《中国教育改革和发展纲要》第三部分专门论述了教育体制改革。主要思想包括：

第一，“改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”

第二，“在政府与学校的关系上……政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”

第三，“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。”“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分）占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实。”

1998年教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，以及1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》对教育体制改革也都有进一步深化的论述。以办学体制改革为例，《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“公办学校办学体制改革，要在政府教育行政部门的指导下进行试点”。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，要“进一步解放思想，转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验”。

教育体制改革的转型期

2002年———现在

标志：教育是民生之基，政府办教育在新的高度上再次成为改革的核心

2002年，党的十六大顺利召开，标志着改革开放进入了全面深化与完善的阶段。十六大确立了“三个代表”重要思想的指导地位，作出了全面建设小康社会的战略决策。在这个战略部署中，关注民生问题，构建和谐社会，构建新时期社会主义公共服务体系成为核心的战略决策之一。作为国家最重要的公共事业之一，教育体制改革面临着一个历史性的转折点，政府举办教育的责任在一个新的高度上再次成为改革的核心。

党的十七大明确提出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”将教育公平问题提升到一个前所未有的高度。事实上，2002年前后，国家教育政策的重点就已经转到了教育公平上。在义务教育阶段，教育均衡发展作为促进教育公平的重要途径，获得了从上至下的一致关注。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》提出：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”

由于历史原因，义务教育均衡发展的最大课题是缩小城乡之间教育发展的差距。为改变农村教育投入长期不足的状况，2003年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》要求落实“以县为主”的新体制，并提出“县级政府要增加对义务教育的投入，将农村义务教育经费全额纳入预算”。2005年，国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》作出了建立农村义务教育经费保障新机制的决定，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。随着新机制的实施，农村义务教育被逐步纳入公共财政保障范围，一步步实现了让每一个农村孩子都有学上、都能上得起学的目标。

关注弱势群体是实现教育公平的另一个重要方面。作为城市中的弱勢群体，进城务工人员子女的入学问题日益得到重视。从2008年秋季学期开始，在全国范围内全面免除城市义务教育阶段学生学杂费，在这个过程中，教育部提出要将进城务工人员随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系；对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付公用经费；加大教育资源投入力度，中央财政将根据各省份义务教育阶段实际接收的进城农民工随迁子女人数，给予公用经费和办学条件两方面的奖励。

同时，在区域内部，如何在满足数量需求后，解决优质教育资源不足以及学校间发展不平衡的问题成为教育公平的另一个热点。已经获得了入学机会的人民群众，其追求正转向对教育质量均衡的追求上。在这方面，这几年出台了一系列的政策与措施，比如教育部出台《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确指出要逐步缩小学校之间办学条件的差距，保证辖区内薄弱学校逐年减少。不得举办或变相举办重点学校。加大城乡教育对口支援力度，等等。但总体看来，解决质量与均衡发展问题将是一个复杂而又漫长的过程。

辉煌中的思考与展望

纵观改革开放30年我国教育体制改革的发展脉络，可以发现，我国教育体制改革更多地表现为对政治经济领域改革的适应性。从传统计划经济的桎梏中解放出来，到中国特色社会主义市场经济体制的确立及深化，反映出我们对市场机制的认识不断深化的过程。受此影响，教育领域对市场机制的认识也存在着一个由浅入深、去伪存真的过程，市场机制在教育领域中的作用至今仍然值得我们反思。从某种角度看，改革开放30年的教育体制改革，实际上就是对市场经济条件下教育到底应该如何办的探索过程。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》涉及到了市场经济条件下教育如何办的几个核心问题，包括办学体制多元化问题，政府职能与学校办学自主权问题，中央与地方关系问题，多元化筹资问题，高等学校招生与毕业生分配制度问题等。回顾30年的历程，我们发现这些问题解决的轨迹差别很大。有些问题一直按着1985年的设想在推进，有些问题则几经周折，原地踏步，有些问题曲折前进。

1.办学体制多元化问题。这一问题属于曲折前进型的问题，民办学校、改制学校、独立学院这几个关键词反映了办学体制改革的主要特点。总体来看，办学体制改革从最初突破禁忌，允许民办学校的创办，到明确提出改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，办学体制多元化的主导思想是明确的。但具体实施层面上，却存在着摇摆现象。民办教育无法获得与公办教育同等待遇的问题仍然是束缚办学体制改革的根本问题。

2.政府办教育的职责问题。政府办教育的职责在体制改革之初一度被弱化，其原因一方面是对教育的公益性与市场经济认识不足，另一方面是因为在相当一段时间内政府的财力无法支撑教育的快速发展。到上个世纪90年代中后期，财政投入占全部教育经费的比例还不到60%。进入新世纪，这种情况得到了较大的改善，财政投入支持教育发展的力度不断加大，尤其在农村教育中，财政投入已经占农村教育经费的80%多。不过，在政府到底应该如何管理教育方面进展不大。1993年提出的“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”，这方面的改革进展不大。

3.教育领域中央与地方关系问题。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》适应财政体制改革的要求，将举办基础教育的责任归于地方。2005年义务教育经费保障新机制依据分税制改革后的财权与事权状况，实行分项目、按比例分担农村义务教育经费，中央开始在农村义务教育方面承担更多的责任。举办义务教育方面的责任主要由地方承担转变到中央与地方共同承担。这样的调整，教育领域中央与地方的关系并不是一成不变的，中央与地方在教育责任上的分担主要还是以财权的分配为基础。目前，尽管在义务教育阶段实施了分项目、按比例的分担方式，但是在中央与地方的关系，以至更为深入的各级政府的关系问题仍然没有得到根本解决。

4.多元化筹资体制问题。从1985年开始初步提出多元化的筹资体制，应该说多元化筹资体制已经成为教育发展的重要支撑。但是，由于最初提出多元化筹资体制的时期，市场经济体制尚未建立，许多制度也不规范，随着市场经济体制的不斷完善，多元化筹资体制实际上面临着许多政策上的障碍，需要在比较完善的市场体制下重新梳理相关政策，使多渠道筹资建立在更为坚实的基础之上。

回顾30年的教育体制改革，既有成功的推进，也不乏无疾而终的尝试；既有对市场机制的热切追求，也有加强政府职责的艰苦努力。当前，理论界仍然有许多关于教育中市场与政府关系的论述，试图以此为基础进一步推进教育体制改革。笔者认为，进一步的教育体制改革，最为关键的是要关注教育体制改革的实现机制。要充分认识到参与教育改革的利益相关者，都是追求个人效用最大化的“理性人”。要想成功实现教育体制改革，就必须为改革的参与者提供足够的激励，必须充分考虑到改革目标实现的约束条件。

回顾以往的教育体制改革，往往是对应该如何做的理想探讨比较多，而对实现这些理想的约束条件研究比较少。结果就出现了非常有意义的理想目标无法落实的问题。究其原因，就在于现实的约束条件使各个方面都从自身利益进行考虑、进行选择，最后共同造成了与理想目标相违的结果。因此，教育体制进一步改革，不仅要有价值追求，还要更多地关注实现价值的激励机制和约束条件。