浅论政府投资工程项目的代建制管理

【摘 要】文章以温州市鹿城区代建制试点为例，对目前政府投资项目代建制管理存在的问题和弊端进行思考和分析，提出改进和完善的建议。

【关键词】政府投资项目；项目管理；代建制

Discussing the Construction Agent System of Government Investment Projects

Chen Hai-hai

(The Construction Headquarters of the Enterance in Lucheng District of Wenzhou Zhejiang 325000 )

【Abstract】The article takes the attempting of Construction Agent System on Lucheng District of Wenzhou as an example. It reflects and analyses the existing problems and disadvantages of the Construction Agent System of the government investment projects. As a result, the article puts forward the improved and refined proposals.

【Key words】Government investment project；Project management；Construction agent system

1. 引言

1.1 背景。

20世纪80年代前，我国一般建设工程项目由建设单位组成筹建机构，自行管理；重大建设工程则从相关单位抽调人员组成工程建设指挥部，进行管理。这两种形式均针对一个特定的工程项目而组建临时管理机构，很多人员不具备工程管理的知识和经验，只能边干边学，工程建成后，管理机构和人员就得解散，当有新的工程时再重新组建。因此，带来诸如建设单位无须承担经济风险、工程管理经验不能承袭升华、教训不断重复发生、投资“三超”及工期延长现象普遍等问题，使得建设工程管理水平长期得不到提高。

改革开放后，我国在基本建设和建筑业领域采取一系列重大改革措施，工程项目管理开始走专业化、科学化、社会化的道路。2004年《建设工程项目管理试行办法》规定业主可以委托项目管理企业进行专业化管理和服务活动；《国务院关于投资体制改革的决定》要求改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”管理。

1.2 代建制。

所谓代建制，就是通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。除建设管理外，代建内容还包括项目策划和报批，拆迁征地，办理审批手续，采购设计单位、施工承包商、监理单位和供货商等，直接承担工程全过程的管理和监督职能。因此，政府业主推行代建制是基于维护自身利益、节约管理成本、规避项目管理风险的需要。

目前代建制模式一是业主选择设计单位、施工承包商、供货商并签订合同，委托代建单位项目管理，即PM（Project Management）模式。二是业主与代建单位签订项目管理合同，由后者与业主选择的设计单位、施工承包商、供货商分别签订合同。三是业主与代建单位签订项目管理合同，由后者自主选择施工承包商和供货商并签订合同，但不负责设计工作。代建单位通常保证项目费用不超过一定限额（即总价承包或限额承包），并保证按时完工。

下面就以温州市鹿城区政府实施代建制试点为例，分析目前政府投资工程项目的实行代建制管理的现状和存在的问题，并讨论改进和完善的意见和建议。

2. 鹿城区实行代建制试点的情况

鹿城区重点工程项目一般都是受委托温州市政府建设实施的省、市重点政府投资项目，为完成建设任务，一方面从相关部门单位抽调人员，另一方面招聘社会人员，按照项目成立指挥部、工业园区管委会等临时机构，作为政府业主负责工程的项目管理，工程项目建成交付使用后，机构和人员予以解散。2000年以来，鹿城区政府对部分安置房工程进行了代建制探索和尝试，委托房开公司从事工程项目管理，至今共经历四个阶段：

(1)2002年以前江滨路鹿城段指挥部采用代建开发形式，委托房开公司开发建设，建成安置后，多余商品房由房开公司开发销售，受益用于安置房建设；

(2)2002年～2005年采用实施代建形式，委托房开公司建设实施，所有安置房由政府业主统一调配，代建费按工程中标总造价4％（包括监理费）计取；

(3)2005年～2006年采用包干实施代建形式，委托房开公司建设实施，实行工程造价总承包（以前一个年度全区类似工程招投标平均下浮率为标准，计算工程总造价），代建费按总承包造价的4％计取（不包括监理费），安置房均由政府业主统一调配；

(4)2007年底开始，进城口代建工程指挥部安置房采用项目管理形式，公开招标形式选择代建单位，委托建设实施，代建费总额包干（总造价的1.5～3％，不包括监理费），安置房均由政府业主统一调配。

据不完全统计，2003年～2007年全区委托代建的拆迁安置房工程共计35个，建筑面积90.66万平方米，造价126537万元。（详见表1）

可以看出，鹿城区代建制试点的项目一般都是拆迁安置房工程，委托代建主要是建设实施阶段，前期阶段包括项目建议书、可行性研究、拆迁征地、勘察设计等任务一般均由政府业主负责完成，同时业主组织或监督施工和监理单位的招投标、设备材料的采购，参与工程质量、安全和进度的督查，负责工程款的核实、上报、拨付和竣工结算，负责拆迁户回迁安置、竣工财务决算和资产交付等工作。因此，从严格意义上讲，这种项目管理模式只是项目承包模式（Project Management Contractor ），简称PMC。

3. 鹿城区实行代建制试点利与弊

3.1 代建制试点取得的成效。

鹿城区代建制的试点工作取得了一定的成效，一是利用代建单位雄厚的专业技术力量和丰富的项目管理经验，在实施阶段进行投资、质量、安全、进度控制，有利于规避项目管理风险；二是由于有代建单位熟悉工程专业技术、建设法规、工程项目管理知识、技能的人员支撑，政府业主无需无限制地增加技术和管理人员，从而有效节约管理成本；三是从直接参与组织施工、监理等单位招投标和设备采购，转变为监督管理招投标和采购工作，有利于规范市场行为、杜绝腐败现象。

3.2 代建制试点存在的问题。

由于缺乏相应法律、法规、政策的指导和实际经验的借鉴，鹿城区代建制试点工作不可避免地存在一些问题，主要有：

3.2.1 没有明确的代建资质，以其他建筑类资质代替代建资质，代建单位、代建资质的选择具有任意性。由于缺乏代建制相应的法律、法规的支持，鹿城区一般都选择了房屋开发资质作为代建资质，对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对其资质管理、等级划分、代建范围等没有标准依据，管理班子组织、专业人员配备也没有规定，各政府业主选择代建单位比较随意。

3.2.2 代建管理合同没有统一范本，代理和委托项目管理的法律概念不清晰，签订合同主体不明确。一是各政府业主根据各自的工程制定代建合同，有的是委托项目管理合同，有的是委托代建合同，有的是总承包或项目管理服务合同、咨询合同，所形成委托关系或代理关系，因其代理行为所产生的后果由委托人承担，故风险仍需由委托人全部承担。二是政府部门对于代建制认识不充分，项目审批中建设单位难以确定或者混淆不清。法律地位的不明确，代建单位难以被有关行政审批管理部门认可，造成工作被动。如立项委托，代建人在法律上却不能成为项目主体。

3.2.3 代建管理内容，从项目可行性研究至项目后分析评估在内的全部管理程序中任意选取，各不相同。代建合同的不规范同时带来了管理方式和管理内容的千差万别，有的是全过程，有的是实施阶段，如办理立项报批、规划方案和初步设计审批、施工和监理单位的招投标，有的由业主负责组织，有的由代建单位负责组织。合同双方责权不清，有些代建单位是与业主处于平等地位，可独立履行职责；有些则处于业主的管辖之下，因业主不积极配合或过分干预，使得无法发挥有效的代建作用。

3.2.4 代建管理费确定没有标准。以项目建设单位管理费标准作为代建费的控制或比照标准明显偏低，缺乏相应的激励机制，一方面降低了代建单位能动性，不愿承担更多的代建责任，达不到预期目的，另一方面不利于代建行业的健康发展，为获得利润有的代建单位不惜和施工单位同流合污，共同对付政府业主，业主因此对委托代建持疑虑态度。工程建设过程中，合作双方这种相反的期望目标的不利影响，致使扯皮、纠纷、推卸责任等情况时常发生。

3.2.5 代建企业工程项目管理水平不高，从业人员的管理素质不能适应所承接管理任务。

目前鹿城区尚无专业代建资质的企业，组织结构不合理，考核机制不健全，管理人员专业水平较低，知识面偏窄，综合协调能力较弱，经济、管理、法律等方面知识和能力尤为不足，而拆迁安置、土地征用的政策处理知识和实际工作经验更是匮乏，代建企业存在行业风险。为完成工程建设任务，业主仍无法摆脱诸如前期审批、拆迁征地、组织协调、督促质量、安全、投资和进度等事务性工作，甚至还要协调代建单位与其他单位的关系。

3.2.6 对代建单位缺乏有效的约束机制和奖惩激励机制，代建管理成效难以正确评估。鹿城区代建单位一般都是房开公司，由于缺乏法律法规依据，业主只能凭经验操作，尚未建立相应的奖惩机制，有效督促代建单位更好地履行职责，对其行为的约束只能是合同管理层面上的，无法在企业资质管理、信誉评价、市场竞争等方面予以制约，代建单位依然可以我行我素，业主经常处于“皇帝不急太监急”的尴尬局面。同样因缺乏依据，代建后经济效益和社会效益也难以评估，无法总结代建经验和提高代建水平。

4. 推进代建制的思考与建议

鹿城区代建制试点反映出来的问题，带有一定的普遍性，在2007年和2008年鹿城区政府组织相关人员分别到宁波市和广西省进行重点工程建设考察，发现考察地实行代建制同样也存在上述问题，这其实也反映出我国现阶段实施工程项目管理所存在的问题：(1)工程项目管理的法律地位不明确，相关政策不健全。(2)社会各方认识不到位，市场发育不完善。(3)企业服务功能和组织结构不能满足要求，人员素质和方法技术较落后。 (4)尚未与国际接轨，国际竞争力差。

因此，为科学化、社会化、专业化推进政府投资项目的代建制管理，应该做好以下几个方面的工作：

4.1 加大舆论宣传力度，引导大家全面认识代建制改革的意义和作用。

4.1.1 建议向社会各界大力宣传推行代建制的必要性和重要性，让大家充分认识到代建制既是符合政府投资体制改革的需要，又是市场经济体制下的必然选择，对于加强和规范政府投资项目的管理具有积极的作用。同时应正视目前代建制存在的问题和困难，客观地分析研究，以凝聚共识，努力营造推行代建制的良好氛围。

4.1.2 代建制的推行涉及到发展改革、财政、城乡规划和建设、土地、审计等部门以及项目上级单位或政府，只有这些政府部门达成共识、积极推进、协作配合，才可能保证代建制的顺利实施。

4.2 健全政策法规体系，加强对代建制工作的指导与组织。

4.2.1 建议尽快出台《政府投资项目代建制暂行规定》及相关配套文件，以指导政府投资项目的代建管理，对资质管理、权力义务、代建程序、资金管理、奖罚规定等方面做出明确规定，把代建制引向有序实施。

4.2.2 制定代建制合同范本，明确政府业主与代建单位的关系和责权，确定代建单位的地位、代建内容和要求、管理和技术人员配备、工程资金和代建费的拨付、奖罚条款，特别是投资控制、质量安全控制、工期控制要有明确的要求和约定，落实建筑节能、限额设计、科技创新、信息管理等方面的要求，进一步规范代建行为，以便取得预期的代建效果。

4.2.3 逐步转变政府业主的角色，精简政府业主机构和人员。如1997年以来鹿城区先后成立了指挥部、工业园区管委会、建设办公室等临时机构14家，约376人，除机关部门单位抽调人员外，大部分是社会临时招聘人员，财政负担沉重。随着代建制的推行，政府业主的角色必将发生转变，逐步从直接组织参与建设转化到间接决策督查管理，精简人员势在必行，考虑到其中诸多工程技术和管理人员已积累多年丰富的项目管理经验，建议吸纳这些人员，组建代建单位，培育代建主体。

4.3 规范和引导代建竞争，防范代建风险，加快推动代建行业健康发展的步伐。

4.3.1 通过政府投资项目代建制的示范引导，重点扶持培育一批专业化代建单位。目前市场发育不完善、企业水平、专业性不强、良性竞争机制未形成，全面市场化的选择机制一时还难以实现。建议采取“短名单”方式，组建代建单位库，对于提升代建单位实力、规范代建行为、保证代建质量、降低代建风险具有积极意义，也比较符合实际情况。同时，代建单位应努力适应市场的需求，转变经营理念，强化服务意识，提高服务质量，健全服务功能，拓展服务范围，为业主提供专业化、集成化的高水平代建管理服务。

4.3.2 鼓励综合管理能力强、人才结构合理的工程监理企业，在提高工程监理水平的基础上，积极提供全过程、专业化的工程项目管理或代建服务，积极开展“工程监理＋招标代理＋造价咨询”三合一项目管理、一体化项目管理。

4.3.3 由于建设工程项目的风险贯穿于项目决策和项目实施全过程，且风险因素和风险事件涉及面广，代建单位要设立专门的项目风险管理部门，配备风险管理专职人员，建立风险管理体系，制定风险管理计划，不断地监控风险产生的可能性。同时，代建单位还要通过保险、担保转移项目管理的风险。

4.4 进一步总结代建制试点的经验教训，改进和完善代建制的组织实施方式。

4.4.1 代建单位的法律地位不确定是目前阻碍代建工作顺利推进的一项十分重要的因素，代建单位在办理财政拨款、工程建设等各项手续时得不到有关部门的认可，遇到了很多困难和阻力，一些代建单位迫于无奈，不得不依附和求助于业主，从而使得代建效果大打折扣，也与推行代建制的初衷所不符。建议制定相应政策，不断扩大代建范围，努力调动业主的积极性，理顺代建单位和业主的关系，进一步规范代建过程管理。

4.4.2 目前代建制主要有专门机构代建、招标选择和有限指定代建单位三种模式，各有利弊，建议不宜“一刀切”强求一致，应因地制宜。政府投资主管部门不宜过多介入代建制的日常事务，应主要 “抓综合、管宏观、定政策”，至于代建单位选择、代建合同签订及代建项目日常协调等工作，可由专门的代建管理机构来负责。

4.4.3 代建制对解决投资项目的“三超”问题有明显作用，但在行政干预难以完全避免、物价指数不断上涨以及其他一些客观因素影响下，一些代建项目仍然面临着概算调整问题。建议从现实、科学、客观的角度出发，看待和解决代建项目的概算调整，不宜采取一律不能调整的简单化处理方式，但要事前明确概算调整的条件和程序，如必须经过审计才能调整概算等，以维护概算审批的严肃性，防止代建单位转嫁责任和风险。

4.4.4 研究解决代建制收费偏低问题。目前支付代建费时，主要是参照执行财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》（财经建函［2004］300号）中的有关规定，即代建服务费按不高于建设单位管理费的标准计取，这一费用标准太低，不利于吸引优秀企业参与代建，直接影响了代建质量和推行力度。现在广东等地已参考咨询、监理等费用计取办法，适当提高了代建费的支付标准。

5. 结语

代建制是我国投资体制改革的一项重要措施和制度创新，对于克服政府投资项目超投资、超概算、超工期现象，具有积极的意义，政府投资项目通过专业化、社会化的相对集中项目管理，达到了控制投资、降低成本、遏制腐败、规范建筑市场秩序、提高工程建设水平目的，故应坚定不移地加快推进。代建制试点虽然取得了一定的成效，但也存在许多问题，涉及代建资质、合同签订、代建内容、管理费标准、项目管理水平、约束机制和奖惩激励机制等方面，因此，为了科学化、社会化、专业化地推进政府投资项目的代建制管理，必须做好宣传、立法、指导、规范、协调等方面的工作。

由于代建制许多深层次的问题涉及国家的相关法律、法规和政策的制定和出台，因此建议国家一方面要研究制定统一的、权威性的代建制管理办法，适当调整现行代建费的计取标准和给予方法，利用其专业优势，允许代建单位承担其资质范围内的服务；另一方面应深入研究解决履约保函的规定、代建人、委托人（投资人）和使用人的定位、工程建设资金的拨付方式、投资节余奖励等问题。

参考文献

［1］ 李世蓉 兰定筠 胡玉明：业主工程项目管理实用手册，中国建筑工业出版社，2007年

［2］ 温州市鹿城区人民政府：温州市鹿城区投资管理政策文件（资料选编），2008年

［3］ 中国建设监理协会：建设工程监理概论，知识产权出版社，2008年

［文章编号］1006-7619（2008）09-08-518

［作者简介］陈海海(1968.2- )，男，温州市鹿城区进城口改建工程指挥部副指挥、总工程师，工程硕士，高级工程师。