地方政府主导型发展模式对就业的影响

刘晓英

摘 要：地方政府主导型发展模式是我国市场经济的重要特征。在这种模式下，地方政府受财政收入最大化和GDP增长高速化两大目标的驱使，往往会在税费、投资、公共服务等方面，选择有利于经济扩张而不利于促进社会发展和就业增长的政策。改革当前的财政体制和政绩考核机制，以改善地方政府主导型发展模式，规范政府行为，不仅是扩大就业的需要，也是真正实现我国经济发展方式转变的要求。

关键词：地方政府主导型；税费政策；投资政策；公共服务

中图分类号：F127 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0054—03

改革开放过程中，我们虽然抛弃了政府集中资源和行政导向的重工业战略，逐渐建立了市场经济体制。但是，建立起来的市场经济体制却具有典型的转轨经济体制特征，重要表现之一就是地方政府过度介入经济运行和经济发展事务。换言之，我国的市场经济从某种程度上讲，是一种地方政府主导型的市场经济模式。这种模式以及这种模式下形成的资源配置方式，直接影响各地经济增长和劳动力就业，成为我国经济增长与就业增长不一致的重要外生制度因素。

尽管地方政府为了促进就业，出台了许多大力发展劳动密集型产业、中小企业以及第三产业等政策，但由于外生变量——地方政府主导型发展模式没有改变，使得这些战略和政策难以落到实处，趋于表面化，就业压力也无从缓解。

地方政府主导型发展模式对就业的影响

在地方政府主导型发展模式下，政府行为主要通过以下三方面对就业产生影响：

1.税费政策分析

我国发展市场经济以来，以民营经济为主体的中小企业在吸纳劳动力方面正起着愈来愈重要的作用。但是民间创业、个体工商户、中小企业的发展需要有一个良好的创业环境，而企业税费负担状况是构成创业环境的重要因素。

现阶段地方政府尤其是中西部地区一些地方因对财政收入的追求导致企业税费负担过重，制约中小企业发展，进而也影响其就业吸纳能力。企业税费负担过重的表现：一是企业所负担的正税税率比较高，二是政府各部门收费和罚款比较多。这使得我国宏观税负即国家收入总水平占GDP的比重较重。据周天勇教授计算，2006年我国政府财政收入近3.9万亿元，除此之外，还有1万多亿的土地收入、约1万多亿的各种收费、以及社会保障约9000亿的收入等等。如果考虑到这些因素，那么，我们真实的税负已经达到31％至32％。企业和个体工商户税费负担沉重，必然影响中小企业发展及其就业吸纳能力。国家统计局提供的数据显示：从1999年至2006年底，我国个体工商户的户数从3160万户减少到2576.2万户，降幅达18.5％；从业人员数从6241万人减少到5045万人，降幅达19.2％。在我国由于政府过度的行政规制，加上税费太重，抑制创业和企业活力，每年丧失的个体经营户在180万户左右，失去就业机会430万个；丧失的微型和中小企业在50万户左右，失去的就业机会在600万左右，两项共计每年损失900多万个就业机会^［1］。

2.投资政策分析

在消费需求平稳增长时，地方政府促进当地经济快速发展的最有效的途径之一就是增大投资力度。当前，在地方政府对预算内和预算外财政收入具有较强支配能力的情况下，其投资途经包括：一是地方政府通过预算内财政收入进行的基础设施建设等投资行为，以及通过预算外收入和对外借债进行的投资行为；二是地方政府可以通过多种途径介入和干涉金融领域，迫使银行按其意愿安排贷款；三是直接干涉企业的投资，地方政府通过多种行政手段，如投资项目审批、经营许可证发放、企业自主权等来影响企业的投资活动；四是提供各种优惠政策引进外商投资。目前地方政府投资项目在全社会固定资产投资中的比重不断提高，全国固定资产投资已经由以前的中央政府主导型转变为现在的地方政府主导型^［2］。因此，地方政府可以通过多种渠道影响、干涉地区的投资，影响经济发展，从而对就业也产生一定的影响。地方政府投资行为对就业的影响表现在：不少地方为了增加本地的生产总值和税收，盲目追求利润率较高的资本密集型产业和高新技术产业的发展，把这些产业作为本地的主导产业，在资金、政策等方面给予支持。譬如：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》发布以后，各省区的“十一五”规划纲要草案先后出台，其中81％的省市把高新技术产业、汽车钢铁冶金作为本省（市）的重点发展产业、有85％省市把装备制造业作为本省（市）的主导产业。

地方政府为了发展资本密集型产业，不顾本地资源禀赋结构，通过多种途经干涉金融领域，影响企业的投资活动，引导本地资本流向资本密集型产业，忽视了劳动密集型产业的发展。2005年城镇固定资产投资中，地方投资于劳动密集型产业的资金占全部制造业的25.4％，而资本密集型产业占45.6％，远高于劳动密集型产业。对劳动密集产业的忽视导致该产业发展缓慢进而影响其对就业的吸纳，使得整个经济的固定资产投资增长与就业增长表现为不同步。我国“七五”期间固定资产投资增长率与就业增长率几乎是同步变动的，两者的相关系数达到0.911，几乎接近1∶1的水平。而“十五”期间两者表现出不同步变化，甚至出现相反的变动趋势，两者的相关系数达到－0.779，固定资产投资的高增长率没有带来就业的高增长率（如表1所示）。

在政府政策引导下，资金过多地流向资本密集型产业，造成我国资本对就业吸纳整体能力的下降。根据张振兴、刘培林的研究^［3］，我国各产业资本吸收就业的强度都呈现下降的趋势，其中，工业部门2002年单位资本吸收就业量仅是1980年的29％；交通运输仓储邮电业2002年单位资本吸收就业量仅是1980年的16％，其他第三产业2002年单位资本吸收就业量仅是1980年的35％，而且其研究还表明最近时期大部分年份中，投资主要集中于那些单位资本吸收就业强度较低的部门中。

虽然很多地方政府出台了发展劳动密集型产业的政策，但是，经济增长的冲动常常使政府将大量资金用于资本密集型产业，而不愿意用于劳动密集型产业，结果发展劳动密集型产业的战略与政策往往成为空话，难以落到实处。

3．公共服务分析

地方政府主导型发展模式下地方政府由于过于注重经济建设，而忽略其公共服务的职责，在资源分配上用于发展经济的资源挤占了用于公共产品供给资源，致使公共产品供给缺失，这已经成为我国当前迫切需要解决的问题。我国国家财政支出中1995年用于经济建设的支出占总支出的42％，用于社会文教（包括教育、社会保障、公共卫生等支出）的支出为26％。2005年经济建设支出比重虽然有所下降，但是依然占到28％，用于社会文教的支出为26％，仍然保持较低水平。横向对比，我国这一比重远远低于中、高收入国家，接近于低收入国家水平。高收入国家财政用于社会公共服务的支出占财政支出的比重一般都超过50％；中等收入国家大多维持在30％—50％；低收入国家为30％左右。用于公共服务支出比重较低，直接影响我国公共产品的供给^［4］。

地方政府在公共就业服务上的缺失主要表现在：一是教育投入较少。1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》规定，“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”，但2005年，11个省区预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长相比呈负增长，负增长最多的省竟然达57.19％。负增长地区，既有经济欠发达的省区，也有经济非常发达的省区。二是社会保障体系不健全。地方政府在公共服务职能上的缺失以及中央政府和地方政府在财政责任上划分的不明确，导致地方政府在社保方面投入较少，几乎处于缺位状态，我国财政用于抚恤和社会福利的支出虽然从1952年的2.95亿元到2005年逐年增长为716.39亿元，但是，这项支出占财政总支出的比重，50多年来始终徘徊在1％—2％之间，2000年、2001年、2004年、2005年分别为1.34％、1.41％、1.97％和2.11％。社会保障支出不足使得我国社会保障覆盖率低。据一些专家对我国“十五”计划执行情况研究，在公共服务诸领域中社会保障覆盖率低，就业人员中还有78.04％的人没有基本养老保险，85.78％的人没有失业保险，84.36％的人没有医疗保险。

教育是就业的保证，发展教育是提高就业质量，扩大就业规模的根本途径；社会保障是社会的安全阀，健全社会保障体系是大力发展非正规就业、多渠道就业的基本条件。各地教育、社会保障等公共事业发展滞后、公共服务严重缺失，制约了劳动力就业能力提高，限制了就业多样化的发展和就业规模的扩大。

改善地方政府主导型市场经济模式，促进就业增加

地方政府主导型市场经济模式作为一外生变量使许多促进就业的政策趋于表面化，难以发挥作用，因此要促进就业必须改变这一外生变量，即改善地方主导型市场经济模式，规范政府行为，使得各种就业政策落到实处。而当前的财政体制和政绩考核机制是造成这一市场经济模式的深层次原因，因此要规范政府行为，促进就业首先应该从这两方面着手：

1．改革现行的财政体制

我国现行的财政体制是以分权为特征的，这种体制影响着地方政府的行为。这种体制下，中央政府只占总预算开支的30％，其余在四级地方政府之间分配，很多公共服务由地方政府负担，其中最显著的是市县两级政府承担了全部养老金筹集、失业保险和社会福利项目包括最低生活补贴等费用。由于公共需求的增长，地方政府必须用不到50％的税收对付占到全国政府预算的70％之上的开支。其结果是地方政府面临着巨大的财政压力，地方政府为了提供中央政府下放的许多服务功能就只好采取融资、乱收费、干预银行信贷等手段，而这些手段显然会影响到地方的税费政策、投资政策、产业政策等，进而影响到就业。因此，财政体制是影响我国地方政府行为的深层次原因之一，要规范政府行为，必须改革现行的财政体制。

首先要明确政府的职能范围。政府的职能范围，包括政府的行政职能、公共服务职能和经济调控职能。在市场经济体制下，政府管理经济，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础建设创造良好的经济发展外部环境。明确政府的职能范围，可以规范政府行为，避免政府行为的“缺位”和“越位”，防止政府过度干涉经济，影响市场配置资源的作用，促进政府退出竞争性、盈利性领域，主要关注非竞争性、非盈利性领域。

其次明确各级政府的事权范围，以此划分各级政府的财权，保证各级政府的权责一致。在诸多的政府事务中，哪些属于中央政府事权范围，哪些属于地方政府的事权范围，应有明确的界定，然后在此基础上划分各级财政支出范围。在事权的划分上要特别注意划分公共品，特别是混合公共品的事权，当前引起争议的就是这一部分，地方政府资金不足也是这一部分事权所致。明确各级政府的事权范围，并以此划分财权和税种，可以保证各级政府事权与财权相对称，在一定程度上缓解现阶段地方政府的财政压力，避免地方政府追求财政收入最大化，而造成的对经济的负面影响。

再次通过立法保证公共产品所需的财政资金。在明确各级政府的事权范围划分财权后，应该采取措施强制性约束政府对公共产品投入。现行的体制中，缺乏对各级政府公共投入的强制性约束机制，致使社会保障等公共产品的财政资金不到位，因此应该把各级政府的相关责任提高和明确到法律层次上。只有明确各级政府的法定责任，地方政府的官员们也才能明白自身的责任，才能保证公共产品的开支，保证各种公共产品的提供。

2．改革政绩考核机制，把就业纳入政绩考核体系

当前的政绩考核机制在很大程度上影响着地方政府行为，我国存在片面地用GDP及其增长速度来衡量地方发展、衡量政府及领导人政绩的偏向。在政绩压力下，地方政府格外偏好对GDP的追求，同时失业率不是一个考核地方领导非常重要和硬性的指标，甚至与地方领导的评价和升迁没有太大的关系，因此也就没有促使地方领导发展费力、费时、对经济总量贡献不显著、财政还要减收但对就业有用的个体、微型和中小企业的激励和督促机制。

将促进就业明确为各级政府的基本职责，把就业问题列为与GDP、财政收入同等重要的指标，对各级政府部门予以考核，可以提高地方政府解决就业问题的积极性，消除因片面追求经济增长而对就业造成的不利影响，促进地方政府采取各种手段解决就业问题。

参考文献

［1］周天勇.政府规制如何窒息创业活力和就业活力［J］.中国改革,2006,(5).

［2］张卫国.地方政府投资行为：转型期中国经济的深层制约因素［J］.学术月刊,2005,(12).

［3］张振兴,刘培林.非农投资总量、结构和要素替代对就业的影响［J］.经济学家,2006,(4).

［4］李冰.我国财政支出的国际比较与优化对策［J］.山东财政学院学报,2005,(3).

责任编辑：伊 人