战后联邦德国社会保障制度特点探讨

彭　雅

摘要：战后联邦德国和其它西方国家一样建立了系统全面的社会保障制度，联邦德国所实行的是一种比较典型的自保公助型社会保障制度，它与“社会市场经济”紧密相关，实行能力主义原则，保险色彩更浓，在管理体制方面，则实行由中央政府监督，法人社团具体运作的作法，这种保障制度是联邦德国社会市场经济的一个重要组成部分。

关键词：联邦德国；社会保障

1“社会市场经济”体制与联邦德国社会保障制度：

战后联邦德国以“社会市场经济”而著称。“社会市场经济”源出德国弗赖学派的新自由主义，其主要理论家和决策人是战后联邦德国“经济奇迹”之父，曾长期担任联邦德国经济部长和总理和路德维希，艾哈德，这一经济体制的实施和成功经历了一个长期的过程，围绕经济和社会政策问题联邦德国各政治派别曾经有过激烈争论，但最后在实施社会市场经济问题上形成了一致，成为各主要政党，包括基民盟、基社盟、社会民主党、自由民主党等执政的一个基本纲领。虽然各政党在侧重于“社会”还是侧重于“市场”问题上存在分歧，但都未离开“社会市场经济”的大框架，保持了政策的连续性和稳定性。

德国虽然在十九世纪末率先实施社会保障措施，但战后不论在质上还是量上二战后联邦德国的社会保障制度都有了全新的发展，在独具特色的“社会市场经济”体制下，社会保障被纳入到了整个国家的客观经济和社会政策中，成为整个经济和社会体制运转的重要组成部分，所谓“社会市场经济”，按照德国著名理论家米勒一阿尔马克的解释：“是按照市场规律行事，但辅之以社会保障的经济制度。它的意义是将市场自由的原则同社会公平结合在一起。”“社会市场经济”中的“社会”二字包括两层含义，其一是国家有权(利用财政、税收等经济杠杆)对市场进行调节；其二是采取积极的社会政策，向国家公民提供充分的社会保障措施，并为实现社会公正而努力，以赋予市场经济以“社会”方向。这样的一种经济体制实际上是一种“社会指导的市场经济”。它可以简略的概括为“市场经济＋国家干预＋社会保障”。德国人一般认为市场经济本身并不能决定社会的价值取向，市场经济可能是人道的，也可能是不人道的，市场经济发挥什么样的作用，这取决于人们的价值取向，社会市场经济的倡导者们不仅极端强调维护个人自由，而且同样强调任何人的自由都不能以妨碍他人的自由为代价，不能以牺牲整个社会的公平和正义为代价，因此市场经济必须具有一定的“社会意识”。体现自由、公平、和人的尊严，所以又被称为“经济人道主义”。

标志着联邦德国正式诞生的《基本法》虽然并未明确规定具体的经济和社会制度，但《基本法》对公民权利的规定包含了个人自由和社会公正的原则，成为实施社会市场经济的法律基础，《基本法》同时规定，联邦德国是一个“民主的社会福利的联邦制国家”，这就为国家实施社会保障措施提供了法律基础。实施现代社会保障制度成为战后联邦德国的一项基本国策。

2联邦德国社会保障制度的指导原则

社会市场经济虽然包含了实施以社会保障为核心的广泛的社会福利因素，但联邦德国却不赞成英国、瑞典等国实行的福利国家制度，反对在市场体制之外解决的社会问题，它强调任何旨在扩大社会保障和实现社会公平的政策措施都必须以市场机制为基础，维护和促进市场经济的有序合理运转，保持经济的健康稳定发展。因此在社会保障问题上强调收入的再分配(通过实行累进所得税和财政转移支付等手段)，并以明确的法律形式来保护社会上受助者的各项基本权利，通过各种社会保障措施的实施，尽可能地扶持受助者的自主和自立能力，使他们尽快地重新以独立和平等资格参与市场竞争。社会保障总是公平与效率紧密结合在一起的，既不能以效率牺牲公平，也不能以公平阻碍效率。而要尽量达到二者的平衡，在二者相互有冲突时，则更倾向于效率，即自由和竞争。这种指导思想既不同于北欧国家的普遍福利主义政策，也不同于英法等国家的平等主义原则，以瑞典为代表的北欧模式强调公民权利平等，实行普遍的均等式保险，国家给予全体公民相当丰厚的保险金，如全民健康保障计划等。这是一种典型的福利主义；英国和法国则是基于需求的分配模式，强调社会保障的出发点是公民有最基本的生活条件，依据人民的基本生活要求和各家庭的不同情况来提供社会保障和社会救济措施，这被称为平等主义原则，以德国为代表的自保公助型国家采取能力主义原则，保险性质更为明显，即社会保障的分配原则基于受保人“贡献”的大小，津贴给付大多与受保人的收入和交付的保险余数额挂钩，交付的保险金越多，所得到的保障津贴也就越多，反之则越少，这是一种典型的以社会保险为核心的社会保障制度。联邦德国的社会保障制度是以养老、医疗、失业、工伤(职业伤害)四大社会保险为主干构成的(从1995年起增加护理保险项)，四大保险均以基金保险为基础。其中又以强制(义务)保险为主，自愿保险为辅，义务保险的主要对象为工资劳动者和雇员阶层，而高收入者则根据自愿参加各类私人(商业)保险，其参保费和服务水准均高于义务保险。联邦德国的社会保险基金由政府、雇主和雇员三方共同承担(其中工伤保险实行“无责任补偿制”，劳动者不负担保险金主要由雇主交纳，政府酌量补贴。)各占1/3左右(具体比例数字历年略有变动)，联邦政府对义务保险投保人规定了较为适度的交费标准和交费比例(养老保险金的交费标准为月收入在750马克以上，医疗保险金交费标准为月收入在610马克以上都达不到基本收入标准的，其保险金由雇主和政府代为交纳，失业者失业期间的保险金由联邦劳工局承担)，保险金的征收亦不固定，(历年略有波动，趋势不断上升，2000年全国人均法定医疗保险费约占投保人收的13.6％，养老保险金约为19.3％，失业保险约为6.5％，均由投保人(雇员)和雇主均摊)，使尽可能多的人口能够参加到社会保障体系中来，目前联邦德国参加各类社会保险人数已达2000多万，加上他们的家属，占全国90％以上的人都不同程度地享受到社会保障的益处，其社会保障水平在西方发达国家中仅次于有“福利国家橱窗”之称的瑞典。

德国人对社会保障的理解始终是与社会公正和安全联系在一起的，只有实现社会公正，才能维持经济和社会秩序的良好运行，这并不是市场的自发力量能够解决的，德国人一般认为，即使在一个运行良好的市场经济秩序中，也会带来一些负效应，产生种种的社会问题，难免会有市场竞争中失败的人，难免会有贫穷和需要社会救助的人，为了使他们不致失去基本的生活保障，使他们也能过上符合人的尊严的起码的生活，对他们进行一定的帮助是十分必要的。所以联邦德国的社会保障还包括了社会救助体系和种种社会福利(狭义的)措施。社会救助的主要对象是那些靠低收入，失业金和养老金不足以维持最低生活水平的贫困人口，以及特殊困难群体，如残疾人、长期患病者、孤寡老人、孕产

妇、无收入的接受培训者等。其资金来源主要靠政府拨款，管理过程也归人政府相关部门，为他们提供各种服务和帮助，服务方式提供资金帮助，建设基础服务设施及劳务服务，联邦德国的社会保障既不是平均分配，也不是面面俱到，而是有的放矢，重点放在母亲保护、儿童补贴、青少年福利和住房补贴诸方面，这就能有效地发挥社会保障的作用。

3联邦德国社会保障管理体制

联邦德国社会保障管理体制的显著特征是，它没有采取政府大包大揽，依靠国家行政系统对社会保障各项事务的运作进行集中统一管理的作法，而是采取通过严格的立法，由联邦政府负责指导和监督，地方和法人社团员责具体实施和管理的混合式管理模式。采用这样一种管理模式是基于以下几点原因的考虑：一是联邦德国为联邦制国家，素有自治传统，社会事务方面的权限多分散在地方，地方法人社团参与性强；二是庞大的国家机构缺乏足够的弹性，难以对社会福利的种种需要和变化做出及时的反应；三是社会福利政策牵涉高度的政治经济利益，通过社会有关各方面的共同参与，有利于协调不同立场，化解矛盾，有利于国家总体经济和社会政策的实施。

联邦德国中央政府负责社会保障专职机构为联邦劳动和社会事务部，它负责制订社会保障的有关法律法规。责成地方和行业有关部门实施。对其动作规程进行监督，具体实施和操作则是具有公法法人地位的各种社会保障机构。社会保险机构的自治管理是联邦德国社会保障体制区别于其他西方发达国家的一个重要特征。目前联邦德国四大保险系统中，养老、医疗、工伤三种保险主要是以部门和行业划分为基础的各种保险机构(协会、公司、合作社、基金会等)负责管理，失业保险由联邦劳工局管理。这些机构都享有自治权，可独立召集代表会议，选举理事会，并由理事会提名确定会长。原则上在代表会议和理事会中投保人和雇主的代表各占一半，双方轮换主持工作，在财政上，这些保险机构原则上自筹资金，互济互助，它们独立开展自己的业务工作，和政府行政机构没有直接的隶属关系。但它们仍处在政府相关部门的监督之下。这种监督主要体现在对相关法律法规的遵守、管理的统一和财政的稳定等方面，七十年代以来，政府在医疗保险等部门还通过所谓“协调行动”，召集由各有关方面参加的会议，协调政策和行动，来加强监督和指导的力度。这种运作机制在一定程度上避免了官僚主义和效率低下，也有利于发挥社会团体的参与积极性，协调不同社会集团的利益，其优点是十分明显的，因而，这种做法正在被越来越多的西方发达国家所借鉴和效仿。

战后联邦德国的社会保障经历了五十年代的恢复期，六、七十年代的发展和鼎盛期和八、九十年代调整期，不断充实、完善和修正，虽然也遇到了这样那样的一些问题，尤其是九十年代德国统一后，在社会保障问题上也面临如何整合和重建经济相对落后的东部地区问题，但仍不失一种运行良好的社会保障制度，也是世界各国社会保障制度中比较有特色的一种，其经验和问题都是值得关注的。