略论国有上市公司的治理结构问题

　　摘 要：公司治理结构不完善是制约国有上市公司发展的突出因素。国有上市公司应抓住当前正在进行的股权分置改革的有利时机，大力调整股权结构，实现投资主体多元化。在此基础上，通过规范董事会制度、完善经理层运作机制、强化监事会职能、理顺新老“三会”的关系等措施，建立起规范的公司治理结构。
　　关键词：国有上市公司；治理结构；股权分置改革
　　中图分类号：F12126 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2007）02004803
　　
　　一、国有上市公司治理结构存在的主要问题
　　
　　国有上市公司是我国上市公司的主体，其治理结构的好坏，不仅影响到公司自身的发展，也影响到证券市场乃至整个国民经济的发展。表面上看，国有上市公司设有股东会、董事会、监事会、经理层等机构，具有完备的公司治理结构，但实际上，国有上市公司的治理结构很不完善。
　　一是董事会运作不规范。国有上市公司多由传统体制下的国有企业脱胎而来，对公司经营管理层的任用仍然沿用传统的政府任命方式。由于企业的全部或多数董事都由政府选任，没有严格的规范程序，董事会的产生具有相当大的随意性，成员的构成结构也很不合理，有些董事会纯粹是原有企业领导班子的翻版，缺乏代表中小股东、为中小股东说话的董事。近年来，我国上市监管部门大力推行独立董事制度，董事会结构有所改变，但从实践效果考察，独立董事因其人数的不足和选择机制的缺陷（即独立董事多为大股东提名并通过），独立董事“不独立”的问题十分突出，使独立董事制度在完善公司治理结构中的作用大打折扣。
　　二是经理层的选拔和激励机制不健全。公司经理人员不是由董事会聘任，而是由上级部门任命（大股东直接委派）。一些部门不是按市场的眼光去选拔经营人才，而主要看其是不是稳当、听话。为了避免董事长与总经理闹矛盾，许多公司的总经理都由董事长兼任，混淆了两者身份。因总经理不由董事会聘任，董事会也无罢免总经理的权力，难以形成有效的制衡。尤其是董事长、总经理由一人担任的企业，容易产生“内部人控制”问题，不利于企业的经营发展和维护股东的利益。另外，高级管理人员人均货币收入偏低，报酬形式单一，在西方极其普遍的股权激励形式在我国仍处于探讨阶段。一些企业的经理人员名义收入不高，隐性收入惊人，个人收入和公司业绩之间未建立起规范联系。
　　三是监事会形同虚设。我国《公司法》对监事会的召集会议权以及提起诉讼权没有规定，监事会并不拥有控制董事会的实质性权力，监事会仅有部分监督权，而无控制权和战略决策权，无权任免董事会成员或高级经理人员，无权参与和否决董事会与经理层的决策，使得监事会的监督作用逐步“虚化”，实际上只是一个受到董事会控制的议事机构，很难发挥应有的监督作用。另外，对监事会成员缺乏应有的激励机制和约束机制，使监事没有足够的责任心去真正履行监督职责。
　　四是“新三会”与“老三会”之间的协调困难。许多企业党委班子、董事会、经营班子都是一套人马，公司权力的高度重合，不仅有悖于现代企业制度的要求，而且在具体工作中往往造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。特别是“新三会”与“老三会”的交织问题，成为不易解决的一大难题。
　　五是外部治理机制不健全。银行等作为债权人对企业的监控作用有限。由于我国国有产权缺乏流动性，即使在国有上市公司中，多数股份也为非流通股份，使市场并购对企业经营者行为的约束作用十分有限。经理人市场是另一个从外部监督约束经营者行为的重要机制，但是我国资本市场的现状与企业的股权结构极大地限制了经理人市场的完善和发展。
　　
　　二、国有上市公司法人治理结构问题的根源
　　
　　公司治理结构作为现代企业组织制度的主要形式，是建立在现代产权制度基础上的。国有上市公司法人治理结构之所以存在种种问题，根源就在于作为其基础的公司产权结构或股权结构不合理，国有股一股独大问题突出。由表1可见，股改前，上市公司股权高度集中于国家，上市公司股本中，国有股占5299%，加上国有法人股，国有股占绝对控制地位。
　　
　　需要说明的是，在国外公司制企业中，也存在一股独大的现象，一些发达国家如德、法、意等国的公司第一大股东持股比例都在50%以上（见表2），但治理效果却很好。而我国国有上市公司一股独大却带来诸多问题，究其原因，主要还是因为我国一股独大的是国有股。作为国有股所有者的国家是一个公共机构，追求的是公共目标而不是利润最大化，因此，国家缺乏“经济人”特性，是一个“非人格化”的所有者。在这种情况下，国有产权虽然有国家这样一个所有者，却形同虚设，这就是通常所说的国有产权所有者“缺位”。在以两权分离和委托——代理关系为基本特征的公司治理结构中，所有者或委托人的缺位必然会导致对经营者或代理人监督和约束的软化，其结果是国有上市公司经营者权利私人化与财产责任社会化，即公司的经营者拥有私有企业同样的经营权利，而公司的经营责任则由国家或社会来承担，从而形成了公司的“代理风险”和“内部人控制”等问题。
　　
　　国有股一股独大，与我国证券市场实行的股权分置制度有着密切关系。在这种制度下，上市公司的股份一部分可上市流通，另一部分则不可上市流通，上市公司股权被人为地割裂为非流通股和流通股两部分，而且非流通股股东持股比例较高，约为三分之二，通常处于控股地位。其结果是国有上市公司股权结构极不合理，国有股“一股独大”成为突出现象。
　　
　　三、股改后国有上市公司完善法人治理结构的步骤和措施
　　
　　股权分置改革后，上市公司的股份可以实现全流通，这就为国有上市公司完善公司治理结构提供了有利条件。国有上市公司治理结构的完善宜分两步进行。第一步，按照“有进有退，有所为有所不为”的方针，稳步推进股权结构调整，改变国有股一股独大的局面。具体地说，即对于国有经济不适应的领域，国有资本应逐步退出。对于需要国有资本存在的领域，除少数公司由国家控股甚至加大股权比重外，多数国有上市公司应逐步降低国有股的比重，真正实现投资主体多元化，有效解决企业所有者“缺位”问题。第二步，在股权结构合理化的基础上，进一步构建规范的法人治理结构。
　　首先，建立规范的董事会制度。严格按照《公司法》规定的程序召开股东大会，选举董事和董事会，彻底消除董事会产生的随意性，消除董事长兼任总经理、董事会成员与经理层高度重合的现象。优化董事会的结构和功能，适当增加独立（外部）董事比例。完善董事会决策机制，实行一人一票，少数服从多数的集体决策制度，董事与董事长享有平等的权利。董事会内部要建立起效率评价和责任追究制度，董事应以个人身份为企业所承担的法律后果承担责任。规范董事会的权利和义务，不得从事公司业务活动范围以外的事，不得超越股东大会的授权。
　　其次，进一步完善企业经理层的运作机制。废除企业领导者的行政任命制，坚持董事会选聘经理的制度，实现经理的职业化和市场化。改革企业人事制度，切断企业厂长、经理回政府机关任职的退路，将其彻底推向市场。科学设立经理经营业绩的评价指标体系，完善经理市场的聘任和考核机制。建立健全对经理层的激励机制，积极推行年薪制及股权、股票期权等分配方式，切实将经营者的报酬与经营业绩相挂钩。积极推动经营人才向职业化、市场化方向发展，努力形成经营者竞争机制。建立健全对经理人员的监督和约束机制，防止产生“内部人控制”现象。
　　第三，强化监事会的职能。健全国有企业监事会的选拔考核制度。保障监事会的独立性，赋予监事会一定程度的管理人员罢免权，建立监事会与监管机构的独立汇报路线。牢固树立监事会对股东负责的法律观念，建立和完善监事会的责任机制、激励机制和约束机制，明确职权和法律责任。引进外部监事制度，监事会可由外部监事和内部监事共同组成。
　　第四，正确处理好“新三会”和“老三会”的关系。应遵循以下原则：一是兼容原则。党委负责人可以通过法定程序进入董事会，纪委负责人可依法定程序进入监事会，职代会应推选一定数量的职工代表或工会会员进入“新三会”。在职能相同情况下，应尽可能将“老三会”职能归属“新三会”中，减少职能重复，保持机构精干。二是制衡原则。在各司其职、协调关系的前提下，有所制衡，尤其不能将董事会与党委会、股东会与职代会划等号。三是高效原则。做到既能强化公司内部职工的凝聚力，又能充分促进其决策、监督与经营管理高效运作。
　　第五，建立和完善企业外部治理机制。要推动银行混业经营，使银行除了可以通过债务契约对企业进行监督外，还可以派代表进入企业董事会，强化作为债权人对公司实施的监控作用。稳步推进股权分置改革，解决国有股、法人股的流通问题，促进公司控制权市场的形成与发展，充分发挥公司控制权市场“用脚投票”机制和并购机制对公司董事会成员及高级经理人员的约束作用。积极培育职业经理人市场，现阶段应对国有企业的经理人实行公开选聘、竞争上岗，改革单纯的行政任命方式，改变国有企业领导“能上不能下”的状况。此外，还应加强行政、法律、中介组织的约束，形成完善的外部治理体系。
　　责任编辑:陈文杰