论中国农村改革的原始起点及未来发展空间

　　摘.要：中国农村改革的原始起点是实行以家庭承包经营为核心的农业经营体制改革，但其逻辑演化过程却是通过农村经济体制的改革，再造市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过农村政治体制的改革，再造基层社会的民主权威，使亿万农民群众当家作主。然而，由于受到我国城乡二元结构和体制机制的制约，农村生产要素市场缺乏应有的发展，一再拖延了市场经济体制的创建，乡村社会也出现了“治理危机”。下一步，我国应坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的思路，重点推进农地产权制度、民间融资机制、农业科技推广体制和以乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政管理体制为核心的综合改革，为建设社会主义新农村提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内部活力，不断扩大基层民主政治建设。
　　关键词：农村综合改革；市场体制；基层民主；整体推进；重点突破
　　中图分类号：F320.2.文献标识码：A.文章编号：1008.410X（2007）02.0035.07
　　
　　中国农村改革的原始起点是实行以家庭承包经营为核心的农业经营体制改革。1978年党的十一届三中全会决定明确提出了，“全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去。为此目的，必须在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”^{［1］(P831)}。这个基本指导思想确立了我国未来的农村改革发展空间，即通过农村经济体制的改革，再造市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过农村政治体制的改革，再造基层社会的民主权威，使亿万农民群众当家作主。然而，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其是当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”^{［2］(P145)}。但长期以来，人们对我国农村经济市场化和民主化进程总是持一种盲目乐观的态度，认为“经过20多年的改革，农村作为传统经济中自然经济色彩最浓、经济发展水平最薄弱的环节，其运行机制基本上已率先进入了市场经济的轨道”^［3］；同时，“通过扩大基层民主，实行村民自治，党领导亿万农民为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路”^［4］。日前，温家宝总理发表署名文章指出：“近30年来的农村改革，我们迈出了三大步：第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”^［5］。其实，这种宏观上的价值判断尚不足以全面客观地反映我国近三十年来的农村改革极其复杂、曲折、且多变的发展轨迹。为此，本文重点从经验实证的研究视角入手，试图解释农村市场化改革和民主化进程中一再出现“看似容易、解决却难”的现象，以期对我国下一步科学制定农村综合改革的整体方案有所裨益。
　　
　　一、农村经济市场化进程中遇到的几个重大难题透视
　　
　　众所周知，我国农村改革开始，“一个优先的目标就是解决农村微观经营机制的问题，即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是仅仅这一步，并没有解决经济发展的宏观机制，即市场经济机制的问题”^{［6］(P151)}。因此，中共中央继1982年至1986年连续下发5个“一号文件”后，“深化农村改革主要围绕以下三项指标进行：（一）确立农户自主权；（二）发育市场体系；（三）继续展开优化产业结构。这三项目标实现的程度将视作衡量农村发展成功与否的标志。然而，进一步深化农村改革受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲就是对于中国农村改革，一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构就不能前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落”^{［2］(P146)}。直到1992年邓小平发表“南巡谈话”和党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”以后，农村改革才进入了一个以“市场化改革”为核心内容的新阶段。但由于受到我国城乡二元结构和体制机制的制约，生产要素市场缺乏应有的发展，一再拖延了农村市场经济体制的创建，致使9亿农民饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重煎熬，乡村社会出现了“治理危机”。有的学者提出，“进入20世纪90年代以后，我国农业生产要素已不是留在农村内部使用了——城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村，企业得以雇佣最廉价的劳动力，几乎什么社保都没有；农村资金大量外流，每年各个银行抽走农村大量资金。而当农村发展必需的生产要素都被抽走的时候，就算农民再有志气、有天大本事也没用”^［7］。所以，我国一些地方的农民在近乎陷于绝望和迷茫中喊出了“市场究竟在哪里”？“农民到底种啥最值钱”？“农村应该生产什么，生产多少”？“搞市场经济又怎么样，搞市场经济还不如计划经济”等等这样的牢骚怪论。总之，“就整体而言，我国迄今尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的现代农村社会制度”^［8］。
　　那么，为什么我国农村市场经济体制的创建迟迟不能迈出“惊人的一跳”（马克思语）呢？
　　首先，我国农村现行的集体土地所有制极大地限制了市场经济体制的创建。据统计，从1952年到1978年，中国人均耕地面积由2.82亩减少到1.51亩，全国平均每个农业劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右，除掉农民自留口粮外，一个农业劳动力全年提供的商品粮只有70千克。截止1978年底，全国农民人均纯收入只有70多元，其中有近1/4的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累还不到1万元，有的地方甚至不能维持简单再生产^{［1］(P823)}。这说明我国实行农村集体土地所有制长期隐含着“成员权平等”和“退出机制缺失”的制度缺陷，由此造成了几亿农民无止境地要求平分土地，最终导致出现了在高劳动强度和过密型种植模式下的土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或为负数的极端现象^［9］。然而，“三中全会后不久，农村改革一开始，在当时的特殊政治环境下，用包产到户取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验——‘永佃制’（即无限期租赁）设计承包制。但权衡利弊后提出来酝酿，赞同者少，怀疑者多，认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝，由此引起新的争论，影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题，因此暂时搁置了。1984年以后，中共中央一再强调稳定现行政策，争论暂时平息了。这样做，今天看来算不上最好的选择，但在当时却是不可避免的”^{［6］(P151)}。但是，正如制度经济学派的创始人诺思所言，“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种‘自动锁定’的状态，初始的制度设计会强化现存的制度刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难。正是由于国家决定产权结构，因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责”^［10］。马克思曾经指出：“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。高利贷和税收制度必然会到处促使这种所有制没落。……生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说，好年成也是一种不幸”^［11］。恩格斯则一针见血地指出：“如果我们所许的诺言使人产生哪怕一点点印象，以为我们是要长期保全小块土地所有制，那就不仅对于党而且对于小农本身也是最坏不过的帮倒忙”^［12］。但迄今为止，我国农业生产的微观组织始终被锁定在细小土地规模和小农经济的低水平上运行，因为“进一步深化农村改革，首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石，任何时候都不能动摇”^{［13］(P58)}。事实上，据1986年全国农村固定观察点的统计资料显示，平均每个农户承包耕地面积为9.2亩，平均每块耕地面积仅有1.02亩，其中最小的地块只有0.03亩，最狭窄的地块只有50厘米。而目前我国耕地总面积已经减少到18.51亿亩，农民人均占有耕地仅为1.2亩，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全国还有三分之一的省份人均耕地面积尚不到1亩，其中有660个县人均耕地面积还不到0.5亩，大大低于联合国粮农组织确定的人口/土地承载力0.8亩“警戒线”^{［14］(P111)}。
　　
　　现在回过头来看，我国实行农村家庭承包制的政策绩效是相当有限的。比如，“1978年至1984年，中国农产品以不变价格计算增长42.23%，其中有46.89%归功于家庭承包制取代集体耕作制的体制改革，而化肥施用量的增加贡献份额占到32.2%，农产品提价的贡献份额也占到了15.98%，其他的制度改革贡献份额十分微小。但是，它对农业生产的影响只是一次性的突发效应，实际到1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制以后，这种制度变迁的冲击已经释放完毕”^［15］。就其政策作用范围看，我们在农村搞的“大包干”也只是解决了18亿亩耕地的部分问题，而耕地之外广大的国土资源（包括60亿亩草原、42.7亿亩林地、42亿亩大陆架渔场等）在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已成为制约我国农业结构调整、农业效益提高和农民增收步伐的严重障碍。总的说，我国人口多，耕地少，自然灾害频繁，技术装备落后，但国土辽阔，自然资源和劳动力资源丰富，生产门路很广。如果在只占国土十分之一的耕地上做文章，不在十分之九的山区、草原、江河、湖泊和滩涂上打主意，9亿农民就很难富起来。如从1978年到1984年，我国农民人均纯收入年均增长13.4%，但1985年到1988年已下降到5%，1989年到1992年仅为2%，1997年到2002年出现了连续4年下滑的趋势，分别为4.6%、4.3%、3.8%、2.1%^{［14］(P48)}。特别是“自1979年改革开放以来，全国平均每年各种建设占地400万亩以上，25年共征用了农村耕地1亿亩左右。失去土地的农民从征用土地中得到的经济补偿最多不超过5000亿元，国家和城市工商业从农村集体土地转让中积累了9万多亿元的资产。据有关专家估计，目前全国失去土地的“三无农民”（无地、无业、无保障）达到4500万人左右，成为影响整个社会稳定的一大隐患”^［16］。因此，我国实行农村集体土地所有制极大地限制了土地要素市场的培育和发展，致使农村市场经济体制的创建出现了“新事物总在产生、但总也长不大”的现象。可见，我国近三十年来的农村改革是“成也萧何，败也萧何”。
　　其次，农村金融管理体制滞后严重地制约了市场经济体制的创建。农村改革以后，我国农民手中逐渐积累了一部分剩余资金，国家允许农民和集体的资金自由地或有组织的流动，且不受地区的限制，鼓励个人向各种乡镇企业入股，把资金集中起来联合兴办各种企业，支持兴办开发性事业。截止1997年，我国乡镇企业增加值达到20740亿元，占国内生产总值的27.7%，占全国工业总产值的47.3%，占整个农村社会增加值的60%，从业人员1.35亿人，占农村劳动力总数的29%，农民增收部分的1/2来自于乡镇企业收入^{［13］(P33.34)}。这为我国广大农村地区克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难找到了一条有效的途径。但从1998年开始，国有四大商业银行实行“企业化管理”，相继从农村撤掉金融服务网点3.1万个，尽量避开成本高、收益低、风险大的农业投资领域，越来越倾向于高回报的“黄金客户”而追逐资本利润最大化^{［14］(P56)}。1999年1月，国务院宣布统一取缔农村合作基金协会。这样，农村只剩下信用合作社一家正规金融组织继续惨淡经营。“据中国央行提供的数据显示，农村信用社各项存款余额只占全国存款余额的12%，各项贷款余额也仅占全国的11%，且大多数农村信用社不良资产率在50%以上，有的省份甚至高达90%以上，基本处于一种全行业亏损和资不抵债的状况。截止2005年末，全国邮政储蓄网点已达3.2万个，共吸收存款余额1.3万多亿元，其中有75％的资金来自于农村。目前全国农村地区大约60%－70%的资金流向城市工商企业，平均每年流出资金高达6000亿元，一个县每年至少在3亿元以上。而目前全国2亿多农民工人均每年创造经济价值约在25000元左右，一年充其量每人只寄回家乡8000元，剩下的17000元都留在了城市，仅此一项就流失资金3400亿元”^［17］。可见，我国农村地区内部已经出现了“资金断流”或“金融真空”的现象，成为制约市场经济体制创建的最大体制障碍。
　　再次，农村基层科技推广体制改革滞后也制约了市场经济体制的创建。多年来，我们一再讲：发展农业生产，一靠政策，二靠科技，三靠投入，最终靠科学技术解决问题。而目前我国农业科技人员仅为135万人，只占各类专业技术人员3053.3万人的4.4%，并且农村基层科技推广体系长期存在管理体制不顺、运转机制不活、人员队伍不稳、经费保障不足等问题，基本处于一种“线断、网破、人散”的状态。据调查，全国农村劳动力中接受过短期技术培训的占20%，接受过初级职业技术培训的为3.4%，接受过中等专业技术培训的仅为0.13%，而没有接受过任何技术培训的却高达76.4%^［18］。譬如，河南省新县地处大别山区腹地，平均每万人中只有1名农业科技人员，平均4.1万亩林地只有1名林业科技人员，全县17个乡镇至今还没有形成一个“经济实体型”的农业科技推广站^{［14］(P80)}。由此可见，目前我国基层农业科技推广体制改革滞后，已成为制约农村市场经济体制创建的一个重要因素。
　　最后，目前我国农产品流通市场体系不健全、不完善，已成为制约国内市场需求扩大的一大瓶颈。截至2005年底，全国县及县以下社会消费品零售总额达到22082亿元，比1995年增长1.68倍，从事农产品购销活动的农民专业合作经济组织超过2万个，有接近600万农民经纪人活跃在城乡之间。而目前农村市场主体规模小、实力弱，农产品流通业态及经营方式陈旧，市场连锁经营交易额所占比重尚不足10%，约有42%的农户自己销售农产品，有45%的农户直接把产品卖给个体商贩，只有2.7%的农户通过订单销售^［19］。总的看，让全国高度分散的2.5亿多个农户去充当市场主体，存在着市场供给上的过度敏感性和市场信息上的不对称性，因而是不完备的市场主体。具体表现在：一是生产选择上的盲目性，个体农户对市场信息缺乏分析能力，“究竟什么赚钱、到底什么好销”心里没谱；二是家庭经营上的分散性，农户各自为政的小生产、商品规模小，难以形成规模经济；三是经营方式上的封闭性，分散农户小而全的生产经营方式，排斥社会化和专业化生产；四是商品交换上的滞后性，农产品卖难与抢购并存，多数农户生产的大路产品过剩、畅销产品短缺；五是比较利益上的制约性，大多农户一般处于生产中的原料产品生产，农民收益低，农业生产发展缺乏后劲。可见，我国今后一个时期继续深化农村经济体制的改革，再造市场经济的微观基础，仍然是一项长期而艰巨的任务。
　　
　　二、农村基层民主化进程中遇到的几个重大难题透视
　　
　　（一）关于乡镇基层政府的建立与改革。党的十一届三中全会以后，随着我国农村经济体制的改革，“政社合一”的人民公社体制已经失去了权威基础，以至“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”^［20］，结果造成了农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象滋长蔓延。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》第95条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月，中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。到1985年春，全国共建立了79306个乡、3144个民族乡、9140个镇和948628个村民委员会、588多万个村民组^［21］。至此，在我国延续了26年的人民公社体制终于退出了历史舞台！但由于我国在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉、“国家行政权”与“基层自治权”互相渗透、“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割、“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题并没有得到根本解决，因此自上世纪八十年代中后期以来，乡镇一级政权变革的主要特征是“撤乡并镇、并村”和“减人、减事、减支”。然而，“我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）五级政府构成的行政体系，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。这就使得乡镇政府成为一个面对上级、且主要完成上级任务的机构”^［22］。所以，随着乡镇行政建制规模的不断扩大，农村基层社会治理成本却有增无减。比如从1986年到1996年，我国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人^［23］。截止到2005年底，全国乡镇总数仅为35473个，又比1996年减少了接近1万个，平均每天撤并４个乡镇。照此发展下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”^［24］。但是，目前全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额为1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额为1483亿元，平均每个村负债21万元，9亿农民人均负债达到374元^［25］。据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000亿－10000亿元。总的看，我国迄今尚未把乡镇一级真正建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的地方基层政府组织。因此，在现代市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已成为一个重大的实践课题。
　　
　　（二）关于村民自治制度的建立与发展。中国13亿人口中就有9亿多农民，实行村民自治制度既是扩大基层民主政治的需要，又是让农民当家作主的有效实现形式。1982年12月通过的《宪法》第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。1987年10月，党的十三大报告中进一步提出，“要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。同年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》，标志着我国实行“村民自治”进入了一个制度化运作的新阶段。1998年11月，九届全国人大常委会第5次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着我国农民依法直接行使民主权利成为一项基本制度。可以说，我国实行村民自治的规模之大，范围之广，涉及人数之多，在中国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的。然而，目前乡镇一级既有党委、人大、政府、政协、纪委、武装部、共青团、妇联、工会等各种组织体系，又有经济工作、政治工作、文化工作、社会工作等多个方面的内容，如何处理好“乡政”与“村治”的关系仍然是一大难题。尤其是取消农业税后，一些地方普遍存在着“甩包袱”的思想，通过“管人、管账、管工资”的办法，进一步强化了对村级组织的行政管制，村干部“公职化”的倾向日趋明显，由此不仅动摇了村民自治制度的存在基础，而且将使其成为一种“空壳民主”。一旦当地方政府利益与农民群众利益发生矛盾冲突时，村级自治组织就难以代表和维护农民群众的利益，有时甚至会侵犯农民的利益。总的看，我国实行村民自治制度正面临着严峻的考验：一种倾向是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；另一种倾向是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替。
　　
　　三、下一步如何再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威
　　
　　我国下一步应坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的原则，全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制的综合改革，重点推进农地产权制度改革、农村金融体制改革、农业科技推广体制改革、乡镇政府机构改革、农村义务教育体制改革和县乡财政管理体制改革，再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威，为社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内部活力，不断扩大基层民主政治建设。
　　首先，要恢复建国初期确立的复合型土地产权制度。新中国成立初期确立的“耕地农有、公益性土地国有”二元复合型土地产权制度，其最大的特点是国家依法保护农民私有的土地财产权，土地可以自由转让、处置、抵押、继承等。据1996年全国土地资源普查的数据显示，国有土地面积占53.17%，农村集体土地面积占46.18%，尚未确定权属的土地面积占0.65%^［26］。这种产权模糊的农村集体土地所有制延续至今，不仅造成了土地资源配置效率的低下，而且造成了地方各级政府“通过把土地所有权转化为（交给国家）的地租，即资本通过迂回的办法占有了它不可能直接拿到手的东西”^［27］。所以，自改革开放以来，我国农村土地问题一直成为政府与农民争夺利益的矛盾焦点。下一步，必须彻底打破国家对一级土地市场的垄断，让地方政府退出二级土地市场的经营活动，赋予农民永久的土地财产权，让市场机制在资源配置中发挥基础性作用。同时，要加快建立现代的土地产权制度，具体包括土地产权的界定制度、配置制度、运营制度和法律保护制度，其中产权界定是基础，产权配置是核心，产权运营是手段，法律保护是制度保障。只有综合运用法律的、经济的、行政的宏观调控手段，才能从根本上维护好9亿农民的根本利益。
　　其次，要建立以农村合作信用社为主体，国家商业银行和政策性金融机构分工协作，民间借贷为补充的农村金融体制和运行机制。目前我国农村金融组织功能混乱，服务项目单一，利益矛盾加剧，单靠国家“花钱买机制”并不能解决根本问题。事实上，许多经济学家通过对世界发展中国家金融实践的实证研究后发现，国家正规金融机构对农户提供金融服务的覆盖面往往不足20%，而其余的大量融资活动是靠民间非正规金融组织来完成的。与“官办银行”相比，民间融资渠道具有明显的特征：一是社区性，即民间金融活动发生于农村社区，主要是基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立的；二是人格性，即交易活动建立在对双方信息充分掌握的基础之上，其经济行为已经在一定程度上人格化了；三是分散性，即民间金融发生于数以亿计的农户之间，交易频率高，金额小，高度分散；四是层次性，即经济落后地区以民间借贷为主，经济发达地区已出现了较为规范的民间金融组织，民间金融与农村经济发展相呼应，层次分明；五是灵活性，即民间金融具有办理借贷手续简便、成本低、风险系数小等优点。据粗略估计，目前我国民间融资规模可能已达到8000亿元至14000亿元左右，其中约有超过70%以上的农户获得了非正规金融组织贷款^［28］。尤其是在经济较为发达的东南沿海地区，民间融资甚至把国有银行从经济活动中排挤出局。比如，浙江温州地区的苍南县人口仅为120万人，每年至少有60亿元地下资金在流动，大大高于正规金融机构的贷款额度^［29］。可见，今后不管政府和有关部门采取何种措施，民间金融活动都将会继续顽强的存在下去。因此，下一步应优先考虑把农村信用合作社改造成真正的民间融资机构，把它纳入到国家金融监管体系。同时，考虑放宽对国内外资本流向农村金融市场的准入领域，积极引导和鼓励民营经济进入农村金融市场，促进民营小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种金融组织形式的发展，创造各类金融市场主体公平竞争的宏观体制环境，增加对农村多元化、多层次、多样化的金融服务供给。
　　最后，要加快推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为核心的综合改革。目前我国“地区”一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心也转向城市发展和市政管理；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体的功能较为完备的强势政府，现在却变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，几乎陷入了一种“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；“村”一级自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，基本处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。下一步，应按照“撤消地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级”四级连动的整体改革思路，重新整合现有的公共行政资源，加快建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理体制和运行机制。当务之急是重点解决乡村基层组织“有人管事、有钱办事、有章理事”的问题。要从取消农业税后的现实情况和广大农民群众的愿望出发，乡镇政府应重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展；三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。同时，要在加强基层政权建设的基础上，把不应该由政府承担的经济社会事务交给市场中介组织和村民自治组织去解决，不断提高农村基层社会管理和公共服务水平。要不断提高和完善村民自治制度，继续推动基层民主政治建设的健康发展。
　　
　　
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