２００６，人大年报（下）

田必耀

监督法源于人大监督丰厚的实践积累。在监督法出台的关键一年里，人大以稳健、规范的理念，把监督工作演绎得亮点纷呈。全国、地方人大监督的新进展，契合了监督法的规制。

监督方圆的演绎

8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了历经20年磨砺的《监督法》。从1985年开始，上千人次的全国人大代表在17年里共提出86件关于制定监督法的议案。监督法以制度形式提升监督实效，堪称“一份制约权力制度文本”。高层称之为“发展社会主义民主政治的重大举措”。

监督法问世后，全国人大机关很快出台贯彻实施意见，全国人大常委会办公厅在京举行监督法学习班。至年底，31个省级人大常会纷纷以举办学习班、培训班、召开会议、制发规范性文件等方式，为准确执行监督法“热身”。各级人大以监督法为标度，全面梳理有关规制，废、改、停与监督法不一致的规定。如甘肃、湖南等有关述职评议、司法案件监督的规制旋即被废。

监督法源于人大监督丰厚的实践积累。在监督法出台的关键一年里，人大以稳健、规范的理念，把监督工作演绎得亮点纷呈、刚劲有力。全国、地方人大监督的新进展，契合了监督法的立法意图。

当年，全国人大常委会就12件法律的实施情况开展了执法检查，听取和审议了国务院、最高人民法院和最高人民检察院11个专题工作报告。特别是针对人民群众比较关心的“三农”问题、环保问题和公正司法等问题，跟踪检查其实施情况。

“全国人大常委会对司法机关工作的监督，着眼于普遍性问题。”高层有关人士指出，司法监督工作的指向超期羁押、打官司难、执法难这类倾向性问题，而不是对具体个案的监督。为此，2004年起，全国人大常委会连续三年听取“两高”专题工作报告，主题分别为加强基层法院和检察院建设、加强审判监督和法律监督、规范司法行为和执法行为，显示全国人大常委会对“两院”工作监督的连贯性。地方人大推进司法工作监督稳慎而务实。上海市、重庆市、辽宁辽阳市人大常委会推出了人大代表旁听和评议庭审制度。其中辽宁省人大常委会组织2534名各级人大代表旁听了815件案件的庭审，依法对“两院”的司法活动进行监督。

2006年，地方人大更新审议工作报告、执法检查等程序性监督的操作细节，增加监督动能的刚性的回应机制陆续启用。3月，江苏省南京市人大常委会规定，重要事项的“一府两院”工作报告提交市人大常委会会议表决。浙江省舟山市人大常委会要求审议意见只写问题和建议，不写成绩。在山东省、湖南等地，人大常委会建立审议意见交办和办理报告制度，有的还对对审议意见办理是否满意进行票决。若两次通不过的，人大将依法对责任单位和官员启动质询、罢免职务等监督措施。

6月28日，全国人大常委会分组审议2005年中央决算报告和审计报告时，委员们敏锐地觉察到预算的“两个大的漏洞”，即1600多亿元财政超计划收入和约上万亿土地出让收入没有纳入预算，使用出现较大的随意性。二个月后，预算超收收入的使用在监督法里被列为预算监督的重要内容。而湖南省长沙市人大常委会单独审批政府预算超收收入，监督政府使用“额外财”已低调运行10年之久。

11月，审计署审计长李金华在一次审计研讨会上说，政府用纳税人的钱必须有一个交待，唯一的办法就是公开透明。

2006年，一向以“秘密”处理的预算报告在一些地方开始进入公共视野。四川省人大常委会要求省政府将一批涉及广大人民群众切身利益的专项资金安排情况向社会公布。河北省唐山市人大常委会利用门户网站向社会公开政府预决算情况，每涉及重大项目也要向公众说明，接受公众监督。

体现人大会细审预算和经常性预算监督的“新河试验”步入常态。3月，浙江省温岭市新河镇人代会在审议当年财政预算报告时，代表提出了8件关于修正预算的议案，代表们用方言表达着对镇政府半年度预算执行、预算调整报告的各种意见。在财政收入丰厚的浙江等地，乡镇人大开始把乡镇预算执行的监督和调整列为工作重点，初步实现了对乡镇财政的经常性监督。由“书记财政”到公共预算，意味着中国基层公共预算改革的一次突破。

凡此种种，喻示着人大试图转变“豆腐预算”为“铁预算”，攥紧纳税人的“钱袋子”，努力把好政府用钱的“闸门”。

2006年的“审计风暴”出现了新的亮点。中央的审计报告变脸，地方人大借力审计监督的思路也悄然生变。

“案子明显少了”，“被点名的中央部委也寥寥无几”。6月，当第11份中央预算执行情况审计报告被提交给全国人大常委会后，审计报告被公众质疑为“不愿再唱红脸”。审计署有关负责人解释说，用概述的方式对48个被审计的中央部委的财经问题进行描述，是向全国人大常委会完整反映中央预算执行及每项资金管理使用的全貌。

审计报告公开由省级向市级延伸，审计“结果的结果”被人大紧迫不放。

6月1日起实施的修订后审计法，规定政府对审计报告指出问题的整改情况应向人大常委会报告。而此前的3月，在浙江省、河北省石家庄市、河南省郑州市等地，人大常委会首次审议审计查出问题整改情况报告。这些先行实验，为审计法的顺利上路做了铺垫。

县级以上地方各级人大常委会“有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令”，全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳称之为“监督中能起到削铁如泥之效”。7月，山西省平陆县人大常委会以“属明显的越权行为”为由，撤销了一年前县政府联席会议那份允许某煤矿在三门峡钢桥上收费的会议纪要。

因为那些贴近民意、为民请命的人大代表的对职务的忠诚和勤勉，让320多万名代表的群体形象更加丰盈。2006年是“代表议案质量年”，其背后是代表自觉对接民意和国家优化代表执行职务保障的制度力量。

人大代表话语之重

“人民的信任和厚爱使我在闭会期间向全国人大递交了一份紧急建议”。6月2日，广东省惠州市黄细花、陈雪英两位全国人大代表联名提出建议，建议国家价格主管部门叫停四大国有商业银行和交通银行对银行卡ATM跨行查询收取手续费，待组织听证后再行实施。91．5％的网民对人大代表此举表示支持。面对代表急切的建议；银行不得不退了半步：跨行查询最低收0．2元，每月免费4次。有人称，“黄细花建议事件”是人大代表良知和政治责任感的经典注解。

2006年，更多喜欢“较真”的人大代表在公共机构与公民之间奔走，他们的脚板为百姓而动，他们的声音为使命而鸣。5次领衔提议案呼吁颁行监督法的全国人大代表罗益锋，疾呼“对高考、中考加分政策进行清理规范”的全国人大代表洪可柱，在全国人大会上一次领衔提出25件议案和77件建议的全国人大代表姜健，等等。“千人之诺诺，不如一士之谔谔”。人大代表为公共利益的努力令人钦佩，他们的“职务忠诚度”让320多万名代表的群体形象更显丰盈。

2006年，一些地方的人大工作机构、人大代表尝试通过代表小组、代表工作室、热线电话密切代表与选民的联系。这种组织

化程度较高的沟通方式成为人大代表闭会期间倾听民意的依托。

与此同时，代表个体自觉借助网络、媒体来采集民意渐成“时尚”，显示了“代表意识”的回归。江苏盐城市农民人大代表建立了近500个“代表之家”。云南省昆明市人大常委会为110名代表每人设立一个联系群众信箱，安装在代表工作单位大门口或家门口。“听百姓声音，护人民权利。您想反映什么事情，请讲。”辽宁省人大代表乔素娴特意设计了这样一段听民意的彩铃。“两会”前夕，叶青、洪永柱等5名全国人大代表和5名全国政协委员借助《新京报》和新浪网向社会公开征集议案、提案；浙江省奉化市傅企平等五位人大代表在奉化新闻网上征求群众的意见；北京部分市人大代表委托《北京青年报》向市民征集议案线索。东方网与新闻晚报通过“百姓‘议案”栏目征集到2800余条市民的意见、建议，其中有近百件由记者带人了“两会”现场并提供给代表、委员参考。

在诸多沟通民意的路径中，“代表博客”无疑是代表自觉联系选民的一种崭新而便捷的路径。“两会”前夕，重庆市的全国人大代表程贻举成为开通代表博客的第一人，短短21个小时，点击率就达到1421人次。此后，周洪宇等十多位全国人大代表在一些知名网站上纷纷开通了“两会”博客。12月8日，浙江省温州的全国、省、市三级人大代表在网上开设了一个集体博客，向市民征集议案一周。博客的最大优点是开放、互动，这比单向征求意见更能广纳民意，从而备受网民青睐。

2006年，人大代表赴基层调研渐成主流。全国人大常委会办公厅给代表出了230个专题调研题目，由省级人大常委会根据本地情况和代表意愿确定具体题目。据统计，今年全国人代会共收到1006件代表议案，有七成以上来自有组织专题调研、走访或征求意见。

2006年，因为代表议案走向规范，质量明显提高，人们称之为“代表议案质量年”。

全国人大的四个开创性举措，助推代表议案的提出和处理质量的提升。3月10日，在全国人大会期间安排半天时间，让“代表团或代表按法律规定讨论和提出议案”，以便代表们讨论议案。比如说，为办理好马昌裔等代表提出了《关于解决宁夏中部干旱带农村饮水安全问题的建议》，努力破解宁夏水资源短缺“瓶颈”，盛华仁副委员长带队，全国人大常委会首次组织代表对建议办理情况进行跟踪调研和督促落实。全国人大常委会还探索建立代表重点建议跨年度跟踪督办机制，继续督办2005年月饼过度包装的代表重点建议，使代表建议真正能够促进问题的解决。各省高院和检察院“两长”首次全程旁听全国人代会，以解答议案、建议涉及司法专业问题。

资料显示，代表在十届全国人大四次会议上提出的1006件议案、6567件建议，已经全部办理并答复代表。代表所提问题已经解决或近期将解决的有1810件，占代表建议总数的28％，比去年提高3个百分点，而“不能予以解决的建议”比去年降低15个百分点。全国人大代表议案、建议质量的不断改善，人们感到人大代表的话语分量越来越重了。

地方人大以制度化努力，朝着打造“民心议案”、“高效议案”、“精品议案”的方向，迈出了实质性一步。

各地人大会不再突出“一号议案”，而是按照提交时间顺序逐一编号，折射出人大会议案质量提升的务实趋向。9月，浙江省、四川成都市人大常委会规定人大代表在人大会闭会期间也可以提出议案，条件是“符合议案基本条件，准备成熟的”，在人大会议期间一并处理。安徽省人大常委会从该省十届人大产生4年来人大代表向大会所提出的63件议案、2052件建议中评选、表彰优秀议案8件、优秀建议10件。这些建设性举措，激励高质量的议案问世。

9月15日，为保证代表执行职务的公正性和纯洁性，北京市人大常委会通过的实施代表法办法，重申代表执行代表职务由财政“买单”，不得接受企事业组织、社会团体和个人出资赞助。

2006年，人大代表话语之重，让被监督者尊重。3月，山西省省长于幼军提议启动了代表建议“直达快车”，山西省人大代表对省政府提出意见或建议可以迅速直递省政府领导。

“表决方式的改变，其实就是民主理念的改变”。表决制度作为实现人大权力的必经程序，自觉地朝着尊重代表权利和科学高效的方向变革。1月，江苏省南京市人大会首次采用按电子表决器的方式进行表决，将“举手表决”甩在了昨天的日历上。同月，湖南省长沙市人大会首次采用电子表决器通过10项决议和其他有关事项。长沙市市长谭仲池说：“从某种意义上说，这12张反对票和弃权票比赞成的406张更加重要。这是对民主和法制的尊重”。相对于电子表决的较高成本，无记名投票因“便宜”而在地方人大较广的范围内推开。表决制度的调整，尊重了代表在表决中的真实意志，正在改写工作报告全票通过的历史。

“在对代表的监督上，基层人大建立了代表述职制度，这是对人大代表加强监督的措施之一”。张春生认为，代表法规定的对代表的监督还弱一点，需要加以改进。

国家在步步保障和优化代表行权条件的同时，一些具有监督意义的制度步入前台，督促“懒惰代表”，检视和激励代表群体认真对待职务。山东省龙口市90％以上的人大代表向选民述职，福建省武平县896名县乡两级人大代表每年向选民述职，并对履职情况进行量化考评，当地称之为代表“赶考”。该县岩前镇人大代表陈国城，因“忽略了联系选民”，在选民测评中被评为基本合格而被“诫警”。陈国城如坐针毡，表示今后与选民多加强联系。

随着代表职务公信力的提升，代表辞职和因失职而丢职成为一种势不可挡的现象。有些代表因背离代表法规定的底线，被逐出“山门”。新疆维吾尔族自治区乌鲁木齐市、湖南永州市等地有代表擅自缺会两次而被终止代表资格。

代表行权亮点纷呈的背后，有一些事件令我们深思。某市人大会议只有80％得到会率；广东省深圳市福田区人大会28名“戴帽下达”官员中仅有2人提出议案或建议；海南省45％的乡镇人大代表在一届任期内不提一件议案或建议、批评意见；北京市朝阳区人大代表耿素玲提出“外地人购房另缴税”的建议惹恼公众，被指责为“打小算盘”；广东省建设厅以“商业秘密”为由驳回代表建议，拒绝公开房屋成本；还有人大代表竟然在两份意见截然相反的议案(分别是缩短、延长农村土地承包年限)上同时签名；湖南省溆浦县油洋乡29位“糊涂代表”在乡人代会上投出了29张“糊涂票”，选举该乡一位不是人大代表的副乡长担任乡人大主席职务。还有，安徽省巢湖市市长在人大会上为9项任务没有完成表示歉意，竟然令人大代表“深受感动”。

反思过后需建设，选民的诉求与挑剔，被监督者对源于人民的代表权利之敬畏无时不在催促代表角色的调适，尤其是代表素养和公共品格的提升。

2006年，人大在打造“阳光工程”。无论是监督公开的制度设计，代表议案公开接受评议，公民旁听人大会，还是人大门户网站公开委员的审议发言，无不让人感触到人大迈向开放的有力步伐。

拉开民主大门

2006年，人大拉开民主的大门。

审计报告向社会公开，执法检查报告见报，审议意见现身媒体……2007年1月1日起，人大常委会监督采用类似的公开动作不再单靠勇气了，因为《监督法》已经把“阳光監督”写在法律文本里。监督法第七条规定，“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”监督法分则有5个条款对监督公开进行了具体设计。50多年来，没有哪一部法律像监督法那样，把人大公开原则如此鲜明地写入文本。监督公开原则为人大行权的公开提供了丰富的制度资源，也回应了公民对人大信息公开的诉求。

代表议案和建议公开成为人大“透明工程”的又一个亮点。1月，四川省人大会代表议案和建议上网与民众见面，受到网友好评如潮。4月，四川省《绵阳日报》刊发了市人大会上代表所提的124件建议，公布的内容包括：提出建议的代表名单、案由、承办单位、承办责任人及联系电话。绵阳市人大还将在下次人大会前公布代表对建议办复的反馈意见。江西省南昌市建成全国首个代表工作主题网站，代表议案建议办理结果向社会公开。人大代表的议案和建议与公众见面并接受评议，在全国算得上稀罕事，反映出人代会接受民意监督的勇气和魄力。

因为“找人大代表比较吃力”，四川省人大会“旁听公民”曾理建议公布人大代表的联系方式。公民的诉求在《人民政坛》杂志的问卷调查中得到印证。调查结果显示，89．5％的选民希望代表能经常深入基层了解民情，70．9％的选民则希望代表公布住址和联系方式，定期接待选民。

人大代表在哪里?为了让选民能及时、便捷地与代表沟通。人大常委会工作机构适时把人大代表推行公共视野。安徽省、浙江省、江西等省公布省人大代表电子邮箱或联系方式，藉此解决人大代表与选区民众沟通难的问题。

年初，在四川省，广东省惠州市，河南省郑州市，浙江省奉化市、义乌市等地人大会上，活跃着旁听公民的身影。至于省、市级人大常委会会议，公民旁听已经不算什么新鲜事。

2006年，学生走进人大成为公民旁听的一个“拐点”。2月15日，从20万名中小学生中遴选的6名学生旁听了辽宁省沈阳市人代会。3月30日，贵州省贵阳学院法学本科二年级的27名学生走进贵阳市人大常委会会议大厅。

公民旁听在拓宽公民有序政治参与途径的同时，体现了权力机关决策信息的公开。

公民旁听面对的群体总是有限。此间，人大利用网络媒体、门户网站使公开化的程度和范围有实质性扩展，体现了一种更为强劲的开放。

2006年春节长假后第一天上班，全国人大常委会委员长吴邦国亲临“全国人大常委会的重要舆论媒介”——中国人大网站机房视察，明确要求网站要充分发挥现代信息技术的优势，对人大的立法、监督工作进行正面的宣传和引导，使网站真正起到增强人大工作透明度，正确引导舆论导向的作用。

3月，在十届全国人大四次会议期间，中国人大网除了对闭幕会进行直播外，还对本次会议新闻发布会、开幕会、第二次全体会、国务院有关部门负责人答记者问以及温家宝总理会见中外记者进行了10场直播。2006年2月，网站调整后又增加了英文版。公众发现，一向打上“秘密”标记的全国人大常委会组成人员的审议发言也上网公布，这是前所未有的。

无论是监督公开的制度设计，还是全国人大会的新闻发布会、公民旁听人大会、人大代表议案全面公开和接受评议，无不让人感触到人大在打造“阳光工程”。人大迈开了开放的有力步伐，公民、媒体见证人大在“玻璃房子”里议事。

编辑：寒风

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