燃油税渐行渐近

张　静

对于私家车主来说，只要控制好行车里程，燃油税不过是把应该交的费换成税的名义，跑得少说不准还有节余，但为什么这项改革的出台“比八年抗战还难”?

刘桓教授说：“主要有很多利益关系､矛盾不太好处理。每一项改革都是一次重新洗牌。原有的利益格局被打破，有人受益，就必然有人因此而受损。”

早前伊朗紧张的政治局势导致国际油价5分钟暴涨了7美元､一度攀上66.69美元/桶的高点时，家住北京义庄开发区的私车车主王先生悲观地告诉记者：“燃油税没戏了。”随着月初英伊“水兵事件”最终解决，敏感的油价回落到64美元/桶附近，国家发改委副主任陈德铭在4月2日全国经济体制改革工作会议上透露，燃油税离出台时机越来越近，燃油税的话题再度热议，出台时间也出现了“今年6月份”的新版本。

“我最关心两点：开征燃油税后油价会涨多少，我们能少交什么钱。”王先生的话代表了众多私家车主的心声。记者从国家发改委能源研究所能源系统分析和市场分析研究室主任姜克隽处了解到，燃油税的税率会根据城市公共交通的发展状况实行“两步走”。“费改税是第一步，第二步是慢慢把税率往上涨。我们希望涨到油价的一倍，达到100%。”2006年初财政部成立了有关燃油税的课题组，姜克隽参与了这个课题的研究。

机不可失

今年伊始，已经冷了颇长时间的燃油税改革便火了一下。

1月25日，国税总局下发《2007年全国税收工作要点》，将完善燃油税改革方案列入2007年工作范围。3月5日，财政部在《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》中透露，今年将抓紧完善燃油税改革方案并择机实施。

燃油税十年几度浮沉，在“择机开征”的说法已经快成为“外交辞令”的情况下，是什么让这个话题再度引人瞩目?

曾参与2000年制定的燃油税方案讨论的中央财经大学税务学院副院长刘桓教授告诉记者：“油价降了。在油价上涨的过程中暂时不谈，现在有必要重新考虑这个问题。”

自1994年起，我国已开始动议开征“燃油税”。尽管《公路法》早已将“燃油附加费”改为“燃油税”，税票都印好了，这项改革还是由于各种原因被搁置下来，其中被提及最多的原因是油价上涨。

“我们已经错过了出台燃油税的最佳时机。”刘桓教授这么认为。在国际油价为25美元一桶的时候，燃油税功亏一篑，此后国际油价一直涨个不停。

前财政部部长项怀诚曾说国际油价上涨是开征燃油税的“天灾人祸”。2005年9月11日，国家发改委副主任张国宝公开表示：“在油价有所回落时出台燃油税是最佳时机，但我们一直没有等来油价下降的机会。”

2006年11月，全国人大常委会法制工作委员会､国务院法制办公室负责人也表示，近年来国际市场油价一直处于高位运行，我国成品油价格也有了大幅度提高。在此情况下，没有推出燃油税改革的具体实施办法。

然而从去年开始，国际成品油价出现拐点､一路下行。今年1月14日，中国成品油市场价格出现松动，国家发改委决定将汽油出厂价格每吨降低220元，出现自2005年5月23日油价上涨4次后的首次降价。

姑且不论高油价是否真是燃油税难产的主要原因。既然财政部､国家税务总局的官员已经多次表示“万事俱备､只欠东风”，从长远看全球已步入高油价时代，那么这次油价下跌可谓“天赐良机”，开征燃油税的呼声陡起。

“伪命题”

目前欧盟的燃油税高达成品油原价的100%。燃油税带来的高油价压力曾经引起过席卷整个英伦三岛的罢工抗议。但在中国，央视2005年的全国调查结果表明，七成人赞成尽快出台燃油税。

为什么燃油税在中国受到如此欢迎?这是因为在国外，燃油税属于消费税的概念，以抑制燃油消费､节约能源为目的。而我国开征初衷是理清道路收费，对汽油､柴油开征燃油税之后，养路费､客运附加费等多项行政收费同时停收，属于“费改税”。

记者了解到湖北省地税局课题组曾经承接过“开征燃油税正负效应分析”课题。2002年的报告中写道：“一些单位常常通过乱收费来满足自身利益的奢求。公路三乱(乱收费､乱罚款､乱摊派)屡禁不止。”“养路费等规费是公路养护､建设与管理的主要资金来源。但随着时间的推移，形成了交费者负担沉重与公路建设资金严重缺乏的局面并存。”

中国的养路费自上世纪50年代开始在全国范围内陆续征收，收缴总额现已超过1000亿。作为预算外资金，养路费等规费由于脱离财政和人大监督，在各地被挪用､贪污､私分案件也时有发生，助长了腐败现象的滋生和蔓延。

目前收费征稽机构重叠设置，收费养人的现象普遍存在。全国30万稽收人员即使按每人2万元的费用估算，一年需经费60亿元。

刘桓教授谈到：“某些交通部门收了养路费，多数作为奖金发放或者吃喝掉了。”王先生说：“我有朋友拖欠养路费要交5000元滞纳金，他拿出2000元托人铲平了。我今年也找了关系没交养路费。”

此外，王先生认为：“养路费的弊端是有目共睹的。很多人买车不见得天天开，但要和出租车交一样的数目，太不公平。改成燃油税后跟行驶公里数挂钩，起码给了我们一个选择的机会。”

如果根据油价征收燃油税，油价自然“水涨船高”。但按照费改税的思路，国家定下的基本原则是不会因为这个项目而增加社会税收和社会负担。而且记者从多方得到的说法都是我们将实行从量征收。“这样不会涉及到油价起伏变化的影响，便于管理。”刘桓教授认为。

利益博弈

对于私家车主来说，只要控制好行车里程，燃油税不过是把应该交的费换成税的名义，跑得少说不准还有节余，但为什么这项改革的出台“比八年抗战还难”?

刘桓教授说：“主要有很多利益关系､矛盾不太好处理。每一项改革都是一次重新洗牌。原有的利益格局被打破，有人受益，就必然有人因此而受损。”

记者了解到，燃油税作为共享税，中央､地方按4：6分成。

在海南首推燃油费改税制度试点的前海南省委书记､全国人大代表阮崇武在今年两会上说：“国务院有关部门制定的燃油税改革方案之所以迟迟无法出台，最根本的原因是方案根本没有可行性，无法调动地方的积极性!”

刘桓教授认为：“预算外改成预算内是整个税收改革的方向。我觉得这个比例比较合理，一般来说中央拿大头､地方拿小头。像企业所得税､个人所得税，都是按照这个比例来分成。不够的话中央可以通过划拨或转移支付的形式返还和补贴给地方政府和交通主管部门。这次人代会就讲了，中央财政有70%都是用在地方上的。但是由于财政支出具有较强的预算性，各地和交通系统得到的补贴总额显然和往日无法相提并论，肯定有意见了。”

《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》称有些贷款修建的高速公路收费不一定会取消。国家税务总局税收科研所副所长靳东升称此言的话外音是中国相当部分的高速公路依然会收取“养路费”。此举被观察人士认为有减少地方政府的压力之嫌。

刘桓教授认为：“地方热衷于‘公路经济，纷纷采用贷款､合资等方式修建公路和桥梁。承包给私人投资修建的公路，如果成本收回来了，但合同不到期，仍然要按照合同执行。”

燃油税一旦开征，现有30万收费系统内的工作人员如何安置是个挺大的坎。由于养路费等规费的收费职能将被取消，原有的收费机构自然会被撤销，收费人员面临下岗。记者看到的课题报告称这30万人工资收入高､数量巨大，一下子全部安置既不可能，亦不现实。全部由税务部门接收更不符合费改税的初衷。

据交通部公路司有关人士所言，2000年燃油税方案推出失败，也与当时需要安置27万路桥收费人员有很大关系。此前税务部门统计和预计接收的是12万，不料一下子多出了15万人。

王先生非常担心：“如果这些人安置不好，会不会燃油税开征的同时，各种名目的收费依然照收不误，或者旧的取消了，又生出新的名目?这样的话我坚决反对开征燃油税。”

姜克隽表示确实有专家提出过在养路费存在的情况下征收燃油税。

补贴难题

燃油税能否出台，考验着政府部门间利益的博弈和政府协调能力。此外政府还需面对物价上涨后如何保护弱势群体利益的难题。

燃油税开征后，必然会成倍提高城市公交､长途运输企业和出租车行业的营运成本。姜克隽认为：“政府应该对公交和出租都应该给予补贴或减免，但是目前给予公交补贴､减免的可能性更大。”

出租为了脱困可能不得不提价。去年6月1日，北京出租车价由每公里1.6元调至2元，8公里比原来多了2元，招致民众不满。“后来北京市政府做了一件大好事，动用财政补贴，将刷卡的公交费用从1元降到了4毛。虽然一年算下来也没少支出多少，但是老百姓心理上觉得舒服了。”刘桓教授说。

燃油税的开征对象理应是公路用油。全国人大委员们最关心也是最担心的是燃油税是否会给农民､渔民带来额外负担，因为农用机械和轮船的用油主要是从事农业､渔业生产，很少占用公路资源，此前一直不用缴纳养路费。2000年燃油税方案中的解决办法是对农业耕作用油征税后由地方政府返还。

刘桓教授认为：“这个方法容易导致作弊，农民､渔民可以将油转卖给开车的人渔利。除非你在退税的时候根据测算，定额补贴。”

面对数以亿计的买油农民､渔民，怎样保证如实返还到每一个人，也是个非常现实的问题。

姜克隽表示：“现在的燃油税方案与2000年方案相比总体思路改变不大，但农机补贴思路有所调整。我个人认为可直接在农产品收购价格中加入燃油补贴，将农机使用成本打入粮价中。我们现在开始了新农村建设，国家本来就有很大的粮食补贴投入，我们做的只是增加补贴，至少交易成本不会增加太多。我不希望一改革就要花很多钱构建一套新的补贴系统。将来汽车尾气排放达到欧Ⅳ标准后，公路用油､非公路用油的问题更好解决了。”

两步走

开征燃油税后，油价将上调多少?

姜克隽说：“我们希望涨到油价的一倍，收税达到100%。现在油价是4块多，最终会最涨到8块钱。”

在他看来，油价越高越应该开征燃油税，通过价格和税收可以引导消费者形成节约和经济的消费方式，即“拥有车容易，使用车很昂贵”。鼓励人们选择小排量车，把小汽车当成休闲､旅游和应急的交通方式，减少日常使用。

“我们也不想给大家增加太多的负担，但是重要的是，用于交通的燃料价格要明显上涨在全球都是如此，我们也没有必要一直维持这么低的油价，而且中国的能源环境问题恰恰更严峻。很多私人购车者，买车的时候根本不考虑排量､油耗。”

但王先生表示，如果公共交通发达，他不会和妻子各买一辆车，每天开车上下班车。“养两辆车一年最少3万元，10年就是30万!”王先生以4000元/平方米的价钱买下了五环外义庄开发区的房子。那里虽然属于北京市重点发展的卫星城市之一，实际上公共交通建设非常不完备。“等20分钟是小事，问题是车来了上不去。小区班车规定30个座位只能坐30人，满员了到站就不停。不开车坐什么?”

“我和很多人也在交流这个问题：不开车怎么办。乘地铁，地铁太少。坐公车，挤得要死。”姜克隽坦言。“所以我们并不想一开始就用一种很激进的方式一步到位。在这之前，我们一直强调要把其他替代的出行方式健全得更好，让地铁､公交变得更舒适一些。我们也在做研究，鼓励政府放松对地铁的投资，大规模上地铁。将来不光是市内交通，包括远郊区县､城市间的快速公交系统都要构建起来。到那个时候，燃油税税率､停车费都将大幅度提高。同时要给小排量车很多优惠政策，为微型车建立专门的停车场，甚至有些道路只允许小排量车通过。”

今年北京地铁5号线建成，10号线明年完工，今年还有另外4条线开始建设。“全世界从来没有这种速度建设过地铁。我想2012年左右，北京的地铁网络就铺得差不多了。”但是姜克隽同时表示：“我们也不会等到公共交通建设大规模完善之后再出台燃油税，费改税是它的第一步。”

3月9日，财政部部长金人庆在十届全国人大五次会议记者招待会上的表态也证实了这一点。“中国的燃油税首先还是解决道路的收费问题，总体税负不会增加大家负担，但是落实到每个人､每个单位就要根据跑路用油的情况而定。征收燃油税是可以促进增加能源和加强环保的。但有可能群众的负担会更大一些。”

按照不取消养路费的方案，最快今年6月燃油税就可以开征，已经征收的养路费采取抵退的方式予以返还，燃油税的起征点要要低一点，大致定位于0.5元到0.6元，养路费将逐步取消。

另一个比较可行的说法是油价上调30%。以王先生为例，他开的是一辆捷达2.0熎骄一年行驶3万公里，每百公里耗油8升，一年缴纳的养路费加上车船使用税近1600元。按照目前90号油4.52元､93号油4.9元一升计算，单价上涨幅度在1.3或1.5元左右，王先生一年支出的燃油税为3120元或3600元。

王先生说：“我开得比较多，一般私家车一年开1.8万公里左右，如果买车的时候再挑排量小点的，应该不会增加什么负担。”

燃油税开征后的第二步是慢慢把税率往上涨。”以怎样的速度和幅度就不好说了。我们想先出台观察一下，看看这方面影响到底有多大。油价3.66元的时候大家担心涨一块多钱会不得了，现在油价都快涨到5块钱，也没怎么样。”姜克隽表示。

“燃油税写入了“十一五”规划，2010年之前肯定要出台。”姜克隽说：“我希望明年1月份出台。我的观点是下定决心早改比晚改要好。燃油税其实不需要这么长时间，国际上成功的经验太多了。而且从2000年等到现在，没有真正解决什么重大的问题，原来面临的困难现在仍然存在，继续拖下去，再等10年还是这样。”

据悉，几套燃油税方案都已通过了专家组的最后论证，对方案的政策讨论基本结束。“什么问题都挖掘完了，全部摆在桌面上，我们就等政府最后下这个决心吧。”