预算不公开，何来监督？

蔡定剑

让预算的审查成为人代会的核心议题，才能推动人代会由"虚"变"实"。

公开了才好审议

今年全国两会期间，我在北京一家报纸上写了两篇专栏文章，一篇叫《人代会的"务虚"与"务实"》，另一篇是《能否向公众公开政府预算》，谈的都是同一个议题：希望人大代表能帮人民看好"钱袋子"；政府应并把预算公开，让人民来监督。现在人大会议不把审议预算作为重要议程，预算也不公开，而且还是国家的机密，人民不知道，所以很难受到人民的监督。这不符合一个文明法治政府最基本的要求。

批准审查预算是人民代表大会最重要的职能，现代议会产生的原始动因也是审查批准预算。世界各国议会无不把预算审批放在头等重要的位置。所以我说：让预算的审查成为人代会的核心议题，才能推动人代会由"虚"变"实"。只有把握了预算，才真正掌握政府的政策。政策是导向，预算才是具体行动，才是政策的命脉。只有把预算审查起来才是一个务实的会，才是一个更有意义的会。你看美国人很务实的，一年国会开上10个月，有8个月是在审预算。时间都花在讨论预算上。

人大会议要审预算是应有之义，公开预算更是必要。我讲了至少5个理由：纳税人有权知道政府的预算；预算公开是民主政府的应有之义；公开预算是法治政府所必需；公开预算是反腐败的治本之策；公开预算可以提高纳税人的积极性，增强公民的权利意识和主人翁责任感。

有人说，假如公布的预算都是一些不真实的数据有什么用?我认为，假数据也没有关系，公开了人们就要可以追问，开始假后来就不敢假了。

然而现在的问题是，我们普通公民根本没有途径可以去查看政府预算，因为目前国家预算还是国家机密。把预算作为国家机密是没有任何道理的。2005年，我在新加坡作研究时，提出想看看国会预算，国会图书馆馆长送给我两本当年的国会预算，说给我带回来慢慢看，并作个纪念。我作为搞人民代表大会制度研究的人，觉得这样的礼物很珍贵。去年，我一个朋友访问美国爱荷华市市政府，市政府亦送给他一本厚厚的爱荷华市预算。

就是国防预算也都已经是公开的，美国跟伊拉克打仗拨款多少钱整天在国会里讨论。就是我们国家，国防预算也都公布了。国防预算都可以公布，其他的还有什么保密的理由?预算不公开是完全没有任何道理的。其实这几年，在一些地方人民代表大会"两会"已经把预算发给人民代表大会代表了，深圳等人民代表大会代表人手一本部门预算草案，而且允许代表带回家了。

公开了才好监督

从前两年开始，预算报告不在大会全体会议上作了，只发给代表自己阅读，这样一来，对预算审查更加轻视，更加不透明了。本来财政部在会上作预算报告，公众可以通过媒体得知预算的大体情况，现在公众对有关信息的了解更少了。政府不在大会上作预算报告是违反预算法的。

毫无疑问，构建公共预算，首先要做的就是预算公开，如果不能一步到位向公众公开，至少首先向所有代表公开。不认真审议预算和不公开预算也引起一些全国人民代表大会代表的不满意。如人代会期间，全国人大代表陈舒不客气地批评："财政部提交这样虚化､不透明的报告给代表看，代表看了也白看，还怎么去监督，怎么去审议?"

这些年，我一直呼吁，预算应该放到重要的议程上，人代会要重视预算审查。前年写的是人民有权利知道预算，去年写的是政府应该公开预算，今年写的是公开预算是政府的义务，变着题目来说，一个意思，就是希望公布预算。政府花了纳税人的钱，当然应该让老百姓知道。特别是今年国家税务部门要求年收入12万元以上的纳税人要报税，政府要求公民公开收入，公民当然也有权要求政府公布花钱的去处。

可以说，预算公开透明化，是迈出公共预算改革的第一步。河北省开地方预算改革的先河，1999年开始公共预算改革。作部门预算和细化预算，那里预算已经不是一本书，堆起来有一个人那么高了。前几年广东人大也在开始改革，预算过去是一张纸，现在变成一本书。原来部门预算一做，预算细化之后，问题就容易暴露出来。人民代表大会代表不是看出有的机关采购电脑一台2万元，而市场上好的电脑也就几千元。如果预算公开，人民的监督就更容易了。人代会审不了也没有关系。媒体､社会和用钱单位都可以监督。深圳､广州等地方人大细化预算的改革，就暴露出人大自己的审议能力不行。除了开会时间问题，还有人大代表的能力等问题。人民代表大会没有时间，我们可以把预算在报上和网上公开，老百姓可以查看，这样公众监督就可以。人大监督不了没关系，让社会监督，帮助人大来监督，社会上有的是人才。

走向公共财政

预算公开可以是先部分公开，允许有一个渐进的过程，从预算过程说，有预算决策和预算监督环节。预算决策环节的公开化，就是公众要参与讨论预算资金的分配，预算要举行听证会。如果现在即使做不到决策公开，但把政府决策好的东西公开，数据是假的也没有关系。

问题是，我们为什么不愿意不公开?根本的问题不是涉及国家制度，而仅是涉及到个人利益和领导的权力。这可不是国家利益，公开预算对国家只有好处，没有坏处，有利于反腐败。如果一切财政都公开透明，钱会花得更有效率。

目前一些地方政府，地方的财政一般是书记､市长，以及财政局长等少数几个人知道，谓之"领导财政"，领导们拥有着批钱的权力。毫无疑问，公共财政之建设，公共预算之实行，动的就是长官们的利益，就是限制了他们花钱的"自由"。因此，当前中国要推进改革，第一需要领导人为国家大局的责任心；第二需要有政治智慧。责任心就是要有这样一些有理想､想改革的人来推动改革。政治智慧，我的建议是先不要触及既得利益者，政府机关花多少钱暂时不管。我们先把公共服务这块预算弄细一点，首先迈向阳光财政行不行?

不可忽视的是，预算改革是中国政府管理改革和政治体制改革的重要组成部分，既需要改革者坚定的信念，亦需要民众的理性回应。值得欣慰的是，我们正在慢慢形成这样一个共识：预算公开是政府的责任，公民的权利。预算公开以后，将会促进其他方面的改革。

我们最终的目标是建立起公共财政制度，这是现代民主政府一项最基本的制度，所谓公共财政制度就是举众人之柴，办公共事务。这是每一个政府最基本的职能。政府为公共提供服务也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道?就是政府所有的"取"和"用"都必须经过人民的同意，更不要说应该让人民知道，人民应该参与预算的制定，并且要受到人民的监督。

(作者为中国政法大学宪政研究所所长)

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世界各国的预算行为

预算行为实质是政治行为，预算制定过程实质是一个政治过程。预算决策模式直接表明了政策制定者政策制定过程中及政治舞台上游戏者之间的权力分配。任何预算改革的成功都受制于现有预算体制的政治框架。实际上，预算改革背后所隐含的就是权力的再分配。

从世界各国现代议会的制度设计来看，预算审批权基本上都属于议会的权力，只不过具体程序和权力设计上有所区别而已。预算监督也是议会的主要职权之一。在西方国家代议机关发展的历史上，议会的立法权是以获得财政预算权为基础的。经过300多年的发展，当今许多国家都把预算案视为对政府活动实行监督。

首先，是对预算形成的监督。预算形成本来是议会的职权，随着国家生活日益复杂和政府日益专业化，当今世界各国的预算案一般多由政府编制，议会主要集中于对预算案的审查和批准等。由于预算案所列款项庞杂繁琐，各国议会对预算审查和批准的程序是不同的。在英国，预算案经内阁同意后，由财政大臣向平民院作年度预算报告。平民院通过辩论审查预算案的新增部分和变动部分，制定各项预算决议和拨款法案。在美国，由总统向国会提交预算报告。经过委员会审查，两院通过共同决议，对每一部分预算提出授权。在德国，联邦政府提出预算计划，经联邦议院通过形成议会的预算法案。

由于预算案所具有的特殊性质，议会不能像审议法律案那样逐条进行修改，而只能就其整体作出评价，并在有限范围内作出少量修改。在英国､法国，议会对预算案中有关支出项目只能削减或取消，不能增加，对有关收入项目进行削减必须相应增加其他项目来保持预算平衡。在美国､日本，议会可以按照法定程序对预算案提出增加或者减少的修正案，议会通过的预算和原预算案往往有比较大的变化。

其次，是对预算执行的监督。预算案一经批准，代议机关便转向对预算执行的监督，包括定期听取政府执行预算情况的汇报，对预算执行过程进行检查，批准政府启动后备金，审查和批准预算变更或者追加预算。与其他国家不同，德国政府没有预备费项目，政府如果需要在预算外开支，必须提出补充拨款案，再由联邦议院审查和批准。对于预算执行中的较大事项，财政部长必须向联邦议院预算委员会通报。每个月的支出情况和每个季度的负债情况及各种图表等也要向预算委员会报告。英国规定，政府动用后备资金必须经过平民院批准。美国规定，预算变更须经国会议员三分之二以上同意才能生效，未经国会批准而修订预算的行为须负刑事责任。国会还向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门的预算执行情况进行监督。在法国，预算纪律法院负责对预算支出决策者进行调查和审判，追究当事人的责任。

最后，是对决算审计的监督。各国对决算的审计一般由专门机构进行。这种机构有的隶属于议会，有的隶属于政府，有的是独立机构。无论哪种，都要求依法对决算进行全面､详细的审计，并向议会提出报告。美国国会设立审计署对政府预算收支及使用情况进行审计，担负"牧羊犬"的重任。在英国，审计长作为平民院的官员，领导国家审计局对被审计单位的账目进行审计，并向平民院提供报告。在德国，联邦审计署署长由联邦议院选举，负责对财政收支进行全面审核。在日本，审查决算的任务由独立于政府的会计检查院进行，会计检查院向国会提出决算报告，由国会作出决议。

从宪法､法律的规定来看，中国各级人大及其常委会在预算的审查和监督上拥有绝对的､明确的权力。长期以来，由于受多种因素的影响，中国各级人大及其常委会对预算的审查监督，基本上是履行程序走过场。中国人大系统加强预算审查监督工作的探索实践始于上世纪90年代中期，而且表现出明显的地方推动的特征。

(摘编自《全国人大干部培训讲义》，作者为深圳市人大预算委员会副主任董国强，题目为编者所加。)