推开厚重的“预算门”

陈统奎

人大代表行使"管住钱袋子的权力"，向政府传达了人民的意志：钱，必须服务于公共利益。

一个省财政厅长，在一次座谈会上没有抽烟，居然就成了新闻，上了报纸。

这到底是怎么一回事?

新闻的主人公是刘昆，广东省财政厅长。1月24日下午，他照例参加广东省人代会预算草案座谈会，又一次坐在了台上。台下是一群省人大代表。

一位记者写道：这次(他)没有抽烟，显然是度过了一个比较轻松的下午。

这位记者记得，刘昆已是第四次参加预算草案座谈会了。作为广东省人代会的预算监督平台，诞生于2004年的预算草案座谈会几乎每一次开会都充满火药味，"目光炯炯"的人大代表们紧盯着掌管一省"钱袋子"的刘昆，毫不留情地提出种种质疑。以往每一次，有些局促不安的刘昆都要点烟稳定情绪。有了往年这种紧张气氛的对比，今年刘昆居然没有点燃手边的香烟，敏感的记者捕捉到了这个细节。

一位人大代表告诉记者，今年他们的"火力"并没有减弱，而是如今财政部门提交的部门预算草案，"数字做得严谨和漂亮了"，台下的代表们即使"横挑鼻子竖挑眼"，也很难像往年一样揪住"不堪入目的数字"穷追猛打了。这说明预算编制开始走向科学化和规范化。

管住预算，就是关注政府的"钱袋子"。广东人大代表说起这种"管住钱袋子的权力"，总免不了提到"省政府机关幼儿园违规拨款"这个典型案例。代表们连续3年毫不留情地指出问题，而政府机关幼儿园的拨款也从3000多万元减至如今的1000多万元。

"炮轰"机关幼儿园

人大代表们铆上了机关幼儿园，是因为他们觉得，几家不对社会开放的机关幼儿园享受如此多的公共资源，明显有悖社会公平原则。

而在中国的许多地方，机关幼儿园每年的拨款数字，并不会在两会召开期间出现在发给代表的预算草案中。人大代表们拿到的，多是一个许多加数累计起来的和，这个和又多是一个硕大无比的数字。由于它的笼统和庞大，常常令人一头雾水，无从捉摸。

而在广东省两会期间，财政部门要向人大代表提交详细的部门预算草案。回溯到2004年2月广东省人代会召开期间，很多人大代表不约而同注意到预算草案上的一个数字：省政府机关4家不对社会开放的幼儿园，享受公共财政资金居然高达2328万元。

代表们对此高度关注。财政厅副厅长郑振涛于是来到广州代表团答复代表询问。他刚一落座，代表们就直言不讳："机关自己办的幼儿园，竟然要财政拨款2000多万元，这不公平!应该让这些幼儿园面向社会。"

郑振涛愣了片刻，慢慢陈述道："如果财政厅不给机关幼儿园这个钱，它们就要去创收。"

"那就不拨给它，让它去创收嘛!"一位代表针锋相对。

"机构改革还没有规定其走向社会，要按规定给这个钱的。"郑振涛回答。

"但是老百姓不一定这么认为，公共财政的钱不能乱花!政府公共财政用于补贴这一块，有失公平!公共财政改革了，这部分补贴应是逐年递减。一步改不到位，也要看出递减的轨迹来!"另一位人大代表步步紧逼。

现场一位旁观者回忆，郑振涛一度"被逼问得面红耳赤"。最后他表态：机关幼儿园拨款是应该"逐步减少"。

一来一回，没有虚招，代表们"一点也不客气"。当天晚上，首场预算草案座谈会开场了，机关幼儿园拨款仍然是代表们关注的焦点，这一次被"包围"的是广东省财政厅长刘昆。

来自广州的人大代表张招兴词锋犀利："这个预算里很多都不是公共财政，像大家讲的幼儿园，我们这些纳税人交的钱，养了政府官员，还要养他们的儿子､孙子?"张招兴还调侃刘昆说："我希望明年不再出现这些了，如果非要办，建议你就把这项开支'藏'起来。"

来自惠州的人大代表曾庆全说，如果加上预算草案中开列的省属单位理发室､餐厅等非公共事业，支出有好几千万元，"如果把这些钱用于农村，那能建多少学校，修多少医院?我希望明年预算中不要再出现这样的幼儿园。"

刘昆在座谈会结束前站起身来，向代表鞠了一躬，态度诚恳地说，要"向公共财政更靠近一步，以后的财政安排将尽量做到这一点"。

不过，刘昆并没有马上兑现承诺。一年后，人大代表们在《广东省2005年省级部门预算草案》上，发现财政部门还是给省级机关幼儿园编制预算，而且列入预算的幼儿园由4家变成了5家，拨款总数也上升至3600万元。

这直接引发了广州代表团第三组对财政厅的询问案。"所谓询问案就是人大代表对某个行政机关不满意，比较严重，招部门负责人前来问政。"人大代表陈雪介绍说。

曾庆全再次发表意见："一个幼儿园就上千万，比一所中学还多，太增加财政负担了，对于这些机关幼儿园，该社会化就要社会化，该改制就要改制。"

2006年，人大代表继续紧追不放。来自深圳的代表吴以环质问刘昆："这两年代表一直质疑这个问题，今年的预算中又出现了!"这一次刘昆回答得很笼统，"将在以后的工作中进行研究，作出具体部署"。

2007年的部门预算草案上，拨给几个省级机关幼儿园的公共财政被减至1000多万元。虽然这个成果姗姗来迟，而且并不彻底，但人大代表行使"管住钱袋子的权力"，向政府传达了人民的意志：钱，必须服务于公共利益，不向社会开放的机关幼儿园不属于公共财政的范畴。

一种力量使另一种力量做出让步，这是人大审查和监督政府预算的题中应有之义。进退之间，一扇厚重的铁门已被缓缓推开，它就是通往公共预算的那扇"预算门"。

推开"预算门"

2004年广东省人大代表开始盯上了省政府机关幼儿园，2005年，广州市人代会上，市财政局官员也被人大代表们毫不客气地追问，两个多小时里，市财政局局长郭锡龄和6位处长几乎热汗涔涔。

"很过瘾，突然有了一个很开放的形式。"当时"开头炮"的人大代表徐迎宾回忆说。

2005年3月26日上午，徐迎宾接到通知审议预算草案，到场的有20多名人大代表。他们拿到的是30个试点单位的部门预算草案，装订成一本259页的册子，会期紧凑，人大代表们马上埋头翻看起来。一组组数字让徐迎宾深感吃惊，审议刚刚开始，他第一个把手高高举起。

"办公厅编制人员177个，车却有172辆，维修费用高达115万元……"徐迎宾用语很不客气，"这些都是纳税人缴的钱，用起来应该要小心一点。"

广州市财政局长郭锡龄皱着眉头说："很难回答。"他接着解释，广州推行部门预算改革才刚刚3年，不像西方国家有200多年历史，财政局已经尽了很大努力来做预算，"至于办公厅的用车问题，由于副市级以上离退休人员虽然不占用编制，但还是有配车的。"

徐迎宾对郭锡龄坦率的回答感到满意，因为财政局长诚实地说出了人民币(人民的钱)被用在了什么地方，而人大代表只有清楚钱被用在了什么地方，才有可能评估这个钱"该不该花，该花多少"，这是预算审查监督的两个核心问题。

"我们在养一个昂贵的政府，纳税人获得公共产品的成本非常高。"徐迎宾告诉记者，"我们希望通过审查监督预算，把纳税人购买公共产品的成本降低，让政府把钱花在纳税人更愿意购买的一些公共产品，像医疗､教育､社保等。"

徐迎宾曾是中山大学化学系副教授，如今是一家民营企业的老总，代表们都喜欢叫他徐博士。他说，以前人大代表的"预算意识"基本在停留在"从本部门本地区出发向财政多要点钱"的层面，搞得财政部门很害怕人大代表审议预算。如今，通过几次真刀真枪的审议，代表们开始"豁然开朗"。

2001年，广州市首次将教育､科技等5部门的部门预算提交给人代会审议，2002年提交审议的部门预算增加到10个，2003年增至15个，2005年是30个，"部门预算草案一年比一年厚"。

"预算里这笔钱该不该花，花得合理不合理，人大代表从来没有考问过，开了一条门缝后，人大代表大家一下子醒悟过来了，原来这里不合理，那里也不合理……"徐迎宾说。

两天后，458名市人大代表对《广州市和市本级2004年预算执行情况和2005年预算的决议草案》进行表决，仅以68.6%的得票率通过。这是前所未有的低得票率，徐迎宾告诉记者，以前都是高票通过的。

这就意味着，将近三分之一的代表投了反对票或弃权票，向"昂贵的政府"说不，质疑财政部门的"理财水平"。"我当然投了反对票"，徐迎宾毫不讳言，"花钱那么乱，不该花的钱也花了，这个预算不能达到我和选民的要求。"

这场座谈会经媒体广泛报道后，许多人拍手称快，"政府花钱要先过堂"成为一句流行语。这个"堂"自然指的是"硬起来"的人大。"这是对政府财政观念的一个挑战，一个冲击。"徐迎宾说，"以前很多人都认为，他花的是政府的钱，殊不知这是纳税人的钱，而花纳税人的钱是要受约束的，实际上就是要求政府依法花钱，如果说纳税人不依法纳税是犯法，那政府不通过人大认可就花纳税人的税款也是违法。"徐迎宾说，人大所通过的预算决议就是"法"。

徐迎宾还记得几年前有过一则报道：某地一位市长到美国访问，他邀请美国市长回访，没想到美国市长说：对不起，我们没有这个预算。这位中国市长很"大方"地说：我给你掏钱不就行了嘛。"徐迎宾感慨道，"中国好多官员都没有预算的意识，没有依法花钱的意识。"

提速"预算能力"

"如果对收入的用途没有约束，收入就变得等同于政府决策者的私人收入。"这是一位美国公共预算学家的警告。

让徐迎宾觉得遗憾的是，广州市人大的预算座谈会没有形成制度延续下来。而预算草案座谈会制度化在广东省人代会已经初步实现了。

然而，预算草案座谈会运行4年后，人们开始觉得，制度只是一个平台，如果人大代表的"预算能力"跟不上，制度再好也不管用。

2006年5月，在北京举行的"公共财政国际研讨会"上，来自美国乔治·华盛顿大学公共政策与公共管理教授菲利普·G.乔伊斯对中国人说："一个应该强调的问题是，预算'能力'和预算'权力'同等重要。"

在这位美国专家看来，这种"能力"包括适当的信息和工作人员､充足的审议时间和专业化的机构。今年广东省人代会预算草案座谈会出现的人大代表"预算能力"不足问题，正好印证了菲利普先生的话。

当地媒体报道说，省财政厅厅长刘昆短短两次发言就回答了代表们大多数的问题!据现场记者透露，代表们提的都是一些笼统的宏观建议，与真正的预算审查相距甚远，这意味着预算约束机制失灵了。

值得反思的是，为什么一向敢说敢做的广东人大代表突然失去了锋芒，风生水起的预算草案座谈会今年为什么平淡乏味?

有人归因于"人大代表素质不高，看不懂政府预算"。部门预算改革后，政府编制部门预算采用的是一种"分行列支"的预算格式：从大的收支项目，到明细的人员､公用､离退休等基本支出和各种专项支出，办什么事，用多少钱，都清楚地列出来。公共预算专家称，"这是一种最简单的预算格式，只要有高中以上文化程度的人大代表都可以看懂。问题的关键不在于看得懂看不懂，而是有没有充足的动机和时间去看。"

对此，徐迎宾深有体会，今年是他第七次拿到部门预算草案，但是每年都是会期太短，议程紧张，想看都没时间看，而且会议一结束就被收回去了。不少人大代表反映多次，希望取消部门预算草案封面上的"机密"二字，并提前发给人大代表，会后也不要再收回去。

动机问题，徐迎宾这样解释："一些代表可能会想，你干嘛呀，你一辈子当人大代表，一辈子都有豁免权吗?他们会告诫自己不要太张扬。"

此外，徐迎宾还觉得"资讯非常有限"，目前他所接触的预算信息基本上就是人代会期间政府提供的预算草案，"要看透预算，必须了解政府的具体运作，不然你对政府的信息知之甚少，如何监督?"按法律规定，人大代表可以执证到行政部门视察､调研，主动获取信息。问题是，视察调研要花费人大代表们的大量时间。

上一届广州市人大代表朱永平律师说："认真审议部门预算当然需要时间，目前的审议时间过于仓促，难于保证审议质量。此外，还应该有一个专门的委员会帮助代表们审议。"朱永平的意思是，"术业有专攻"，他希望预算审议走专业化的道路。

"预算门"已经徐徐开启，很大程度上，"预算能力"决定着这扇门开启的速度---中国公共预算改革的进度。然而，谁来提速人大代表们的"预算能力"建设呢?徐迎宾说提供的答案是：有理想､有锐气的政治家。