法治政府，从县级改革寻求突破

黄卧云　刘学尧

2004年，国务院提出用10年左右的时间，基本建成法治政府。2006年“加快建设法治政府，全面推进依法行政”被写入了《中共中央关于构建社会主义和谐生活若干重大问题的决定》。

基本实现法治政府，可恰当地理解成“为全面实现法治奠定可靠的基础”。从历史和现实的角度看，全面法治的基础是在县一级政治实体中率先建立法治制度。

找准改革的切入点极为重要，它关系到改革总体目标实现的进程，在这个点上，必须既能促使法治建设持续推进，又能保持大局稳定。鉴于财政权在国家权力体系中的中心位置，建立管钱和用钱“两权”分离的财政体制对法治的根本重要性；鉴于任意挥霍和占有公共资金是最普遍的腐败形式，从县级政府的财权改革入手开启中国法治的总进程，将是现实可行的选择。

我国目前有2000多个县，无论是从人口规模上看，还是从地域范围上看，县都是建立有活跃的民主参与的法治政府的理想起步单位，它不但为民主运作提供了起码数量的专门人才，也提供了必要数量的选民，使选举不易被不良势力所操纵。在民主的初期，我国极其庞大的人口规模对全国性选举和民主的一步到位是个不利因素，而分地域实施将克服它的不利因素，能更好地保证改革的有序进行。县级民主法治先行一步，对于我们这样一个没有民主经验的国家尤其必要，有利于大众积累民主经验，学会政治参与。

分权和民主选举是法治政府的两大支柱。近年来，社会上关于政治体制改革比较有代表性的思路主要有两个，一是加强人大的监督作用，在体制内实现某种程度的权力制衡；一是尝试直接选举基层党、政官员，如四川、浙江、江苏等地出现的乡镇直选活动。

实际上，无论是人大监督，还是直接选举，若单独实施，都难以收到理想效果。没有一定的分权制衡，单靠一次选举来限制权力是十分困难的；对权力的日常监督，主要依靠权力和专门机构，特别是对财政收支的监督具有很强的专业性，非专业的普通大众很难从外部进行有效监督。

建立县级法治政府的路径选择

在国家的政治体系中，县级政权所承载的政治职能是极其重要的，公民的政治参与，更多的时候是在县内实现的；县级政府直接为公民提供最广泛和最主要的公共服务，这些服务包括了物质层面上的公共生活的基本方面，也就是中央所说的民生问题的基本方面，如维护社会治安，建设基础设施，促进教育进步，发展社会福利和社会保障，保护当地环境等等。一国政府所提供的公共服务的质量，相当程度上取决于县级政府的服务质量。

责任政府是能认真履行自己社会职责的政府，它必须具备以下两个前提条件，一是严格管理和使用公共财政，确保纳税人的每一分钱都能用到公共事业上，二是它受到法律的严格约束，真正做到奉公守法。

对全国政治而言，财政权力中的财政预算决定一国政府和地方政府全部政治、经济活动，它决定国防、外交、司法和所有国家设施的支出，对县级政府而言，它则决定一切公共事业的支出。可以说，政府的一切活动都以钱为依据，没有钱，政府就寸步难行，它的所有执政目标都不过是纸上谈兵。

财政事务处于政治的中心地带，财政权力与人事权力一起构成国家政权机关的两大核心权力。以往，人们在对良好的政治组织形式的观察中，都充分注意到了它的选举制度和分权制度，但主要是关注人事权力的配置，而对财政权力在宪政体制中的重要性则关注得不够，尽管管钱权与用钱权的分离就包含在立法权与行政权分立的体制之中。

约束权力，一个重要的方面是约束财政权力，建立法治政府，一个重要的方面是建立法治财政。

“吃饭财政”反映了我国当前县级财政拮据与窘困的一个方面的事实，但不是全部事实。—方面，庞大的财政供养人员的工资发放和维持机构正常运转，使政府财力陷入苦苦挣扎之中，而不断增长的对科技、教育、农业、社会保障的支出，更使它的困难不断加剧，由于财力薄弱，政府公共事业的职能逐步弱化；与此完全矛盾的一面是，公款吃喝、公费出国和公务用车每年耗费惊人，用于报销私人开销的公款数额巨大，且无法统计。政府的会议浪费，政绩工程造成的浪费，新建豪华办公楼耗费的资金，有增无减。湖北省财政厅最近选取该省一个“对接待费控制得比较严”的县级市进行调查，发现它一年的公务接待费就花去1800万元，主要用于本市干部“相互接待”或“自己接待自己”。县级财政的普遍困境，它日益突出的收支矛盾，其重要原因是腐败和浪费造成了财政支出的大幅度增加。腐败和浪费不但是县级政府债台高筑的重要原因，也是各种没有尽头的乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款的根源。

造成公共财政失控的原因无疑是现行的财政体制。表面上看，把大量预算外、制度外的资金和政府部门无处不在的“小金库”纳入预算管理，就能解决很大的问题，但是，我们的预算本身就是一个问题。从政府的预算编制到人大审议通过，再到预算执行，每一个环节都存在突出问题。最根本的问题与人事权力上的问题一样，仍然是权力缺少约束。预算编制粗糙，人大审议的时间仓促，只是技术性问题，解决起来并不困难；而政府及政府部门普遍不按预算组织收入，不按预算安排支出，随意挤占、挪用、截留预算资金，才是问题的根本所在，也是最难解决的问题。它关系到我们的政治体制。

那些先进的预算技术是从法治制度内生长起来的，也只有在法治制度内才会产生效力，把它们移植到一个权力高度集中又缺少约束的环境中实施，改变的只会是某些外表，而不会是实质。学习外国的一切先进管理经验为我所用，并不像坚持“中学为体，西学为用”的人看起来那么简单和乐观，实际情况是，坚持“中学为体”必定要排斥“西学为用”，它会以不适合国情为由拒绝接受外国先进的管理经验，或者把他人的先进经验重新改造以适应旧体制的需要，虽然引进了先进的经验，但不会是新对旧的改造，而是旧对新的改造。

现行财政制度中缺少约束的状况当然不是县级财政中独有的，而是各级政财的共性，但县级财政是我国财政体系的基础，建立受约束的县级财政体制，不但势必影响到上级财政体制的改革，而且对消除腐败具有全局意义。遏制了基层腐败，国家的政治生态就会出现根本改观。

以法治原则革新县级财政体制

公共财政必须是法治财政，政府的财政行为必须依法而行，要做到这一点，离不开权力制衡。没有真正的分权，就没有真正的监督。以议会为主体，建立极其严格的财政预算审批制度，无一例外地是现今所有法治国家的特点。

革新县级财政体制必须强化人大的功能。以法治原则改革县级财政体制，就是要求县级人大独立担负起控制政府“钱袋子”的权力，成立专门机构负责公共财政的预算管理，把政府的所有收入和开支都

置于阳光之下，确保它作为公众的委托代理人行使公共财政资源配置的最终决定权和监督权。人大拥有对政府执行预算情况的质询权、调查权、审计权、否决权，并有权弹劾在财政管理上有犯罪行为和严重失职的官员。代议机构通过的预算，作为法律必须得到严肃的不折不扣的执行。总之，县级政府的财政收支必须置于人大的有效控制之下。政府必须严格遵守经人大审议批准的预算案，如有任何项目需增减，必须立即报告人大，请求批准预算修正案。未经人大批准的财政支出属于“挪用公款”的严重犯罪行为。对重大工程上马，人大应有否决权。税收征管应是监督的重要内容。审计机关应定期向人大报告工作，接受人大的指令……

县人大要担负起本级财政预算管理的法律职责，必要条件是它具有法定地位，能确保自己免受其他权力干预的独立性和政治权威，成为名副其实的人民代表机关。一方面，它使人大代表直接受权于民，真正成为选民的代言人，获得行使职权所需要的独立性；另一方面，它也使县人大成为一个直接源于人民意志的代议机构，具有政治权威性。一个有权威的代议机构，才能够促使、监督政府按照要求编制预算和依法执行预算。选民的、独立行使财政监控权力的县级人大，不但使民意得到了表达，也使权力制衡机制得以初步形成，法律治理结构因此就得以在基层政权中率先确立起来。

地方的公共财政权力目前高度集中在党政主要领导手中，透明程度差，对它进行改革无疑将是一件十分困难的事。但它的困难，在性质上不属于体制方面，而是来自掌握了实权的个人，因为财政权力涉及的乃是地方党政主要领导的重大政绩利益和经济利益。

对“问题”官员的处理，将成为中国法治进程中不能不面对的一个显著因素。随着县级法治体制的建立和运行，肯定将会暴露更多的问题官员，而对于普遍性问题是无法通过司法途径解决的。一方面，官员涉及经济方面的问题有其体制上的原因，不应由个人承担全部责任，另—方面，全面清算不利于改革的顺利进行，改革大局要求用历史的方法对待历史问题。国家和人民的重大利益不在于彻底清算过去，而在于面向未来建造良好的制度。对有一般性经济问题的官员给予一定的法律保护是必要的，一是在处理他们的非法收入时，对其所得收入的合法部分予以保护；二是保证他们作为社会的平等一员参与公共生活。

执政党的民主治理形式

社会主义国家的改革要面对的一个重要问题，就是在一党执政的前提下实现民主治理。政治体制改革的思想因此成为邓小平理论的重要组成部分。邓小平政治改革思想，归结到底就是坚持党政分开、改革以党代政、过分集权的管理制度，主张党必须在宪法和法律的范围内活动。

没有民意机构作基础的权力运作体系要完成自身的民主法治进程是不可思议的。执政党与经由选举产生的代议机构的联合，是它实现民主执政所需的最低限度的治理结构。民选的代议机构，在执政党和社会大众之间架设了桥梁，一方面，执政党通过代议机构获得民意基础，把自己的意志和主张变成法律的意志，一方面，社会大众通过代议机构参与立法和政策制定的过程。

从整体上看，党政是无法分开的。执政党的概念就意味着党政一致。党政分开，只能是指党委和政府两个机构的职能分开，党委进行政治领导，政府执法行政。党委和政府分开，在以财权改革为中心的县政改革中，就是将县级党委与县人大、县政府的工作分开。县人大与县政府共同完成公共财政的管理和使用。在法治框架中理顺县级党委与县人大和县政府两大国家政权机关的关系，就是要遵循党中央已然确立的党运用法律手段进行政治领导和党在法律范围内活动的原则性指导方针。具体地说，就是党委利用法律的提案权和裁决权，把党的正确主张和意见变成法律正义。

法治不仅是指一种制度，也是指一种精神，它是指所有政治权威都有其内在限制。内在限制超越于法律限制，即使在法律没有明确规定的地方，某些限制也是确定存在的，权力也是受到限制的，即受共同权利和理性的限制。以法治精神处理县级党委同县人大、县政府的关系，要求党委审慎使用法律提案权和裁决权，它必须是从国家利益和人民利益出发行使自己的权力，必须是根据党的原则和大政方针履行自己的职责，偏离了党的原则和人民利益，它的提案就失去了基本的公正性，它的裁决就不可能符合法律正义。

县委领导方式的改革与县财政体制的改革需要同步进行，但后者的改革更为关键，后一改革向前推进，也就会推动前者的改革，推动它改变自己的行为方式，以适应变化了的形势。由于县级财权分离的体制有助于抑制地方党政领导的利益冲动，这在一定程度上将加强他们对国家和人民利益的责任感。公务员只有廉洁才能奉公，只有当在公务活动中与自身利益保持必要距离的时候，他们对公共事务才具有良好的判断力和公正心。党内改革也是必要的，通过改革，要使县委的行为与党的整体利益保持一致，它必须要体现党的集体意志，而不是体现县委成员的个人意志。