成都试水新土地政策

尹鸿伟

在成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，成都市政府在农村土地政策上力求突破的举动引人关注。

“农村土地的非耕地部分大约占农地总量的22％～30％，若拆并、搬迁集中修建住宅，将可以腾出2/3的农村集体土地的非耕地。”成都市政府的官员称。于是，成都市政府近年来实施了“土地整理”、“金土地工程”和“农民集中居住”等新尝试。

2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，要求成渝两市从实际出发，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。

随后，成都市市长葛红林公开表示：始于2005年的“金土地”工程已经整理土地70万亩，增加有效耕地面积8万亩。2007年年底前，成都市将有4000多农民变为市民，并可享受相应的社会保障；从2003年至今，成都已有近27万农民主动离开土地，自愿住进城镇或农村新型社区；近30万失地农民享受到养老和医疗等保障。

但是，成都市腾出的土地的用途也引起了人们的遐想，尤其在城市周边土地越来越少，房地产价格越来越高的2007年。此中，成都的“小产权房破冰”、农民“土地换社保”等新土地政策改革尝试不仅在理论界引起强烈争论，甚至也引起全社会的关注。然而，这些正在发生的事件却饱含着能够窥探中国社会未来土地政策的重要意义。

“小产权房”火爆销售

“没有政府的允许我们不可能盖起这么大的楼盘，你们可以放心。”2007年11月的成都市北郊，还在大兴土木的“北湖印象”楼盘售楼小姐不断对前来看房的顾客说，“但我们不是卖房子，而是按照合同提租给住户70年的住房使用权，而不是产权；所以这些房子是不能进行银行按揭和抵押的。”

人们之所以不放心，是因为这里的房子属于“小产权房”。“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以又叫“乡产权房”。乡镇政府发证的所谓小产权房产，实际上没有真正的产权。

随着成都市推进城乡统筹的一个重要步骤——“农民新居工程”于2004年的实施，政府逐步对全市150万亩宅基地全部进行整理，集中修建175个农民住宅小区，而这些工作为“小产权”房的大量出现提供了足够的土地供给。成都市在中心城区198平方公里的区域内，规划编制建设用地和生态用地，这些被称为“198”的区域经过市规划委员会审定后不再调整，各区县负责执行，市规划局负责监督。

“我们‘北湖印象的工程开发属于‘198范围，得到了政府批准。”售楼小姐说，“所以你们更需要考虑的是房屋质量和价格等，而不是楼盘建盖是否违规。”

据有关资料，“北湖印象”规划面积500亩，建筑面积80万平方米，可以容纳2万人居住。其所在的同乐村经村民大会投票表决，成立了集体资产经营公司——乐迪投资有限公司，村支书黄德银任法人代表，全体村民将1600余亩土地托管给乐迪公司进行新型社区建设与集中流转。随后，乐迪公司以招标方式，确定四川祥普实业公司全额投资修建住房、商场和医院等设施，工程竣工交付后，乐迪公司将社区住房的35％用于对外租赁，租金用来支付建筑方的投资成本与建设应得收益。事实上有知情人透露，被用来“租赁”的住房远远大于35％的比例，“否则投资方就无利可图了”。

尽管中国法律规定租赁合同最长为20年，也就是说所谓“70年的使用权”的租赁合同根本无效。但“以租代售”打政策擦边球的情况，在成都市的“小产权房”销售情况中广泛存在。在很早以前，农民把土地出租给别人进行经营的情况就普遍出现，当然那时候的土地更多是被用来栽种、养殖或修建厂房等，建盖成房屋、特别是大规模居民小区的情况很少。

到2005年，“北湖印象”成了“第一个吃螃蟹的角色”，被誉为“成都‘小产权房的领头羊”。目前，成都的“小产权房”单价一般只有周边商品房的一半或更低，价格优势非常明显，销售也很火爆。

据成都本地一些媒体调查：类似的“小产权房”在成都市远近郊区已遍地开花，共计有200余处之多，在郫县郫筒镇、武侯金花镇、双流华阳镇以及龙泉、新都、新津、双流和温江等地，都能看到小产权的身影。它们有的是以农民安置房名义对外租售，有的则直接以房产项目对外销售，形式均与“北湖印象”大同小异。

“除了房屋性质特殊外，‘小产权房的设计、建设和监理及验收等程序上与普通商品房并没有什么分别，很多房屋还在设计图上就被订购了。”在成都小产权房的购买大军中，包括了公务员、专家和学者。

“既然多数人买不起房，但是又不能没有地方住，所以‘集资建房、‘变相集资建房和‘小产权房等情况必然随之产生。”西南财经大学教授朱明熙说，成都市城里人购买建在农村的“小产权房”，早在10多年前房地产业刚刚起步时就已出现，只是最近两年，房价急速攀升，在人们的购房压力日益增加的情况下，才变得显著起来。2007年6月，中央决定把成都市和重庆市设立成“城乡统筹试验区”，也为小产权房的逐步合理化找到了政策筹码。

对于“小产权房”未来的命运，是会面临“政府征地即灭亡”还是能够“转正”，成都市一名管理房地产的官员也告诉他的记者朋友：“既然能够盖，那么是肯定可以买的，至于以后的政策只可能越来越宽松，但是最终能不能办理《房产证》，现在还说不清楚，因为政府还没有具体的处理办法。”

事实上，“小产权房”的问题如此敏感，实质是因为牵动着许多与“小产权房”息息相关的利益各方的神经：“小产权房”的住户、“小产权房”的开发商、“小产权房”所属的村委会和乡政府、管辖着住房市场的建设部和国土房管局，还有“大产权房”(商品房)的开发商们……

现在，许多人已经在等待购买“北湖印象”第四期的“高层电梯”房——尽管那片规划中的土地仍然遍布着许多同乐村当地农民的房屋。第三期建设的触角已经伸到了同乐村的农民门前。

2007年11月4目的上午，一些村民蹲在门口，边吃饭边默然地看着小山坡下那片忙碌的工地。“那些都是我们以前种地的地方，现在都变成居民小区了。”李婆婆说，“以后我们也要搬进对面小区的房里。希望过上更好的日子，想到现在的小四合院要被拆掉，心里又有些矛盾。”

农民即刻变市民

在金牛区的“山水银杏墅”楼盘，一名售楼人员说：“我们这些房屋都是按照政

府的要求，帮助当地农民集中居住而建盖的，我们的支出就是靠多盖一些房屋来出售弥补，因为这些土地都是农民的集体用地，而要改变土地使用性质办理房产证，必须得到国土资源部的批准。”

对于为什么不批准就“先斩后奏”先盖了这么多房屋，他表示是成都市的政策同意的。的确，在其宣传栏里，可见成都市委书记李春城、市长葛红林亲自到该地视察工作，领导们都表示“很关心农民们未来的生活和居住情况”。

事实上，成都市类似的政策和做法在其下辖温江区的“花乡民居”居民身上表现得淋漓尽致。在成都正式成为国家统筹城乡综合配套改革试验区之前，温江区已经开始施行“双放弃”：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。这样的改革被外界称为“以土地换身份”。

2007年7月，国家劳动和社会保障部农村养老保险司司长赵殿国在温江区调研时，对“双放弃”给予高度评价，称这一制度有利于加快城乡统筹进程。而这一做法也得到成都市的推崇，被纳入成都市的试点规划并在全市乃至四川全省范围内推广。

温江区委书记李刚表示，温江在成都最具有率先把城乡一体化美好蓝图变为现实的条件和优势。2006年3月，温江区制定了《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)》和《关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则(试行)》，“双放弃”缓缓启动。

“以前我在深圳打了8年工，希望能够改变自己、改变家人的生活，至少不应该比城里的普通人差，但是最后却力不从心。”“花乡民居”的物业管理负责人何亮说，他同时也是里面的居民，“但是政府却用一两时间就做到了，按照我的理解，如果自然发展，恐怕100年我们这些农民都不可能变成城市人。”

温江区那些腾出的土地被出租建成“三邑盆景交易中心”、“西部花卉流通中心”、“广州先锋园艺盆花生产基地”等，给当地带来了直接的经济收益。

搬进“花乡民居”居住的农民们已经全部成为了居民，他们享受着与城里人一样的生活待遇，包括社保和医保。经济收入方面，除了“双放弃”获得的补偿，每人都在政府留下的部分土地里占有股份，那些土地出租后被建盖了一座“国色天香”游乐场及许多商铺，给他们提供着经济来源，以及广泛的就业机会。而另外腾出被政府管理的土地，基本上都被建盖成了各种楼盘和别墅群“以租代售”。

情况似乎可以如此解释：乡镇政府、社区居民委员会乃至村委会是亲手策划“乡产权”开发的主体，这种“类房地产开发”产生的利益回报，基层政府可以拿出一部分向农民分红，剩余的用于投资乡镇建设，缩小城乡发展不平衡带来的二元鸿沟。当然，这些层层组织的工作又应该如何监督，目前却还是一个空白。

有专家指出，温江区正在尝试的“土地换社保”，从根本上解除了农民失去土地后对养老问题的担忧，可以在很大程度上减少因养老问题产生的城市化阻力，是一种可持续的城市化。

但是在此次改革中也出现了一些不和谐音符，甚至隐患。

“现在的情况我们还是比较满意的，因为生活比以前更好了，地位也比以前提高了，所以很感谢政府的这些改革。”“花乡民居”的一名居民说，“但是如果政府不能持续关心我们，等哪天生活不好了我们怎么办?因为是政府拿走了我们的土地，强迫我们变成了城市人，政府必须对我们负责到底。”

西南财经大学教授朱明熙说：“政府需要注意到农民的这些情绪，只有农民才会对土地有真正的感情。而他们离开土地后，别人对土地的使用会珍惜吗?所以该不该征土地，征来的土地如何使用，政府的确需要一种科学、务实的态度。”

现实的中国，从土地到城市，不是一代农民就能实现转变的。中共中央党校研究室副主任周天勇曾表示，目前中国扭曲的土地体制，已经成为影响农民利益、不断推高居民房价、卖地和工程腐败不断等问题频频发生的一个重要领域。

“第三次土地革命”

目前，在成都出现的这一切有关于土地政策的变革引起了外界广泛关注。在过去的改革开放进程中，土地承包制与农民集体进城，最初都是违法的，而事实证明，这种违法行为恰恰推动了中国经济社会的快速发展。

四川省委政策研究室副主任李后强表示，成都市的城乡统筹总体战略可以概括为“三个集中”：工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。他认为，“随着成渝试验区不断推进，继第一次打土豪、分田地、废除封建剥削和债务，满足农民土地要求的革命；第二次家庭联产承包责任制之后，可能将由此掀起第三次土地革命。”

具体到土地产权流转方面，专家认为未来的方向应该是打破政府的独家垄断，实现多元经营，以实现土地价值的真正回归。“小产权房”合法化的核心问题是“农村集体所有建设用地使用权流转”，成都“小产权”现象之所以引起全国关注，更重要的原因就是2007年7月在成为全国统筹城乡综合配套试验区后不久，成都市国土资源局“弥补”出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》，以政府形式确定了“集体建设用地可以上市流转”。即土地使用者可以通过与储备机构协商或按市场配置资源的方式有偿取得集体建设用地指标，流转原则将按照先整理集中、再流转使用，在保持土地所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转的运作。

当然，成都的新土地政策情况并不是完全清晰。2007年9月13日，成都市国土、房管、规划和建设四部门，对于目前在农村集体土地上开发建设的“乡产权”商品房问题，作出了类似风险警示的三点“说明”：一是企业租用农村集体土地进行商品房开发不合法。二是乡镇政府发放的“乡产权”证没有法律效力。三是《成都市集体建设用地使用权流转管理办法》明确规定：“依法批准取得的集体建设用地可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，不得用于商品住宅开发。”四部门最后表示：对于目前已经建成和出售的在集体土地上开发的商品房，市政府有关部门正在研究处理办法。

中国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1987年修改《土地管理法》之后，国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权，但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。

从整个土地制度看，2002年的承包法，已经明确了集体土地使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权，多少年来，实际上就是农民、村庄集体和乡镇企业占着，问题是转让权不明确。现有农用地转为非农用的建设用地，农村自用的建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。

“土地财政”的隐忧

对中国的各种基层政府而言，将农村

住房与城市商品房形式上进行统一，是城市化最直接的方式，发展乡产权，也是实现土地价值最有效的途径。

“但是我更担心农民失地又失业的情况，农民不能种地就是一种失业。”西南财经大学教授朱明熙说，“现在无论是政府、房地产商、投机商和银行都在打土地的主意，因为土地基本是最后的赚钱资源了。而最后是谁从土地上赚了钱呢，我敢说肯定不是农民，众所周知现在政府与民争利的情况在各地方都非常突出了。”

他认为，由于农民的文化水平和工作技能有限，很难在城市就业中有竞争力，或者只能做一些很低端的工作，“其实是一种辱没尊严的变革，因为农民已经没有了安身立命之处”。他表示，在新的土地政策施行过程中，政府的屁股坐在哪边，如何分配从土地上产生的利益都非常值得注意，“因为农民的收益多少及粮食问题风险的产生并不是一两年就能看出来的”。

“农民单干肯定不是长远之计，但成都的做法并不是土地改革的最佳出路，如果能够学习日本、台湾等发达地区组成‘农村合作社，由农民自己经营土地，做土地的主人，结果并不会更差。”朱明熙说，“把土地都用来建盖大面积的住房和工厂不一定是最好的获取利益方式，政府工作一定要以民生为主，而不该以资本为主，不能眼前什么来钱就做什么，这实质是长期利益与眼前利益的关系问题。”

他强调，如果仅仅从经济收益的角度来考虑问题，那么西方发达国家根本没有必要种粮食，因为他们的高技术工业产品远比农产品更赚钱；事实却是发达国家每年还要对农业进行巨额补贴。

中国现实法律的许可，只有政府能完成“集体土地——国有土地——商业用地”的程序，使其顺理成章地垄断了城市建设用地的供应；这一垄断权力已经成了地方政府，尤其是经济发达地区的地方政府收入的主要来源，被形象地称为“土地财政”。

朱明熙说：“中国的第一、第二次土地改革都使农民得到了长期的好处，所以政府也得到了农民的拥护。但是这一次土地改革的情况却令人‘谨慎旁观，我很担心部分地方官员和商人们为了政绩和利益，以‘统筹城乡为借口再一次掠夺农民，将他们从土地上赶走，实质却是新的‘圈地运动。”

他表示，这些行为如果稍有不慎，将使社会矛盾积累、引发社会反抗和民众运动，所以全社会都需要警惕“在我死后，哪管他洪水滔天”的情况出现。