基本公共服务均等化起步

郭　凯

虽然说要想在一届政府任内在中国建立一个均等化的基本公共服务体系比较困难，但是，如果从改革现行的财政习惯切入，当能有效加快这一体系的建设速度。

2007年10月18日午间，中国湖北省宜昌市夷陵区黄花乡黄花场村一组的一小块荒坡上，一对年过古稀的老人，脚上都穿着有些褪色的解放鞋，弓着腰，在一锄头、一锄头地刨红薯。老妇人一头白发扎着黑色的发箍，远远看着特别显眼。他们是黄花场利一组的农民苏贤贵和熊祥英，分别是74岁和81岁。

苏贤贵说，他们的田给儿子种了，自己喂了两口猪，一口为了卖，一口留给自己。主要靠一年100多一点的粮补钱和挖药材卖一点开支生活。日子很紧张，所以就用一小块荒地，趁着还能动，科点红薯，补贴一下口粮。另外，老人还有一个小儿子在宜昌市区打工。

苏贤贵的肺和气管常年有病，但是一直扛着不去看医生。他和熊祥英都没有参加农村合作医疗。老人吞吞吐吐地说，不参加是因为看病还是太贵了，他没有提为什么儿子没有帮他们买。

熊祥英一直没有说话，不知道是不是已经丧失了语言能力。苏贤贵说话的时候，她一直在弓着背刨红薯，偶尔直起腰来，用毛巾擦擦汗，再捶一下后背，眼睛不看任何人。

除了偶尔翻译一下苏贤贵不时夹杂着方言的普通话，带路的本地司机也沉默不语，只解释说有子女、还能劳动的老人，不管多老，大概都不算作农村五保、低保或者其它保护的对象。

两个老人没有看电视，不知道首都北京正在开一个大会，十七大。在很多人的期望里，这个大会也许能在苏和熊余下的有生之年，改变他们的命运。

缺失的国家公共服务职能

在十七大开幕式上，中共中央总书记胡锦涛说，中国“必须注重实现基本公共服务均等化”。而“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”、“建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”、“加强农村基础设施建设”以及公共教育服务均等化等等，作为国家基本公共服务职能的重要组成部分，对这届政府而言，已经是不能再拖的任务。

“要补的欠账很多”，来自湖南省的一名基层干部说，“还不要说医疗、教育、水利，连田埂这样的事，虽然有农民自己的原因，从前在六七十年代很宽的田埂，现在好些地方却变成连一只脚也站不稳。”

湖北监利县汴河镇兴旺村村委会主任何文银说，村集体虽然没有收入(中国大多数的农村村集体经济已经崩溃瓦解，尤其是农业村的村集体没有集体土地后)，但是落到村一级组织承担的很多开支，上级的转移支付并不解决。比如，为了国家的计划生育目标，村里要给进行手术的妇女出路费、误工费，不仅仅是主要药品的开支。

今年上半年兴旺村组织疏洗河渠的淤泥，主要是新上任的村干部集体借的钱先垫付的。何文银说，估计村里面要两年多才能还完这笔钱，但是，这两年里，其它的事就什么也做不成了。

当为了提高文化服务、有关部门推进农村村级活动室的建设时，兴旺村支部书记王继强告诉记者，如果政府拨四五万元建活动室，兴旺村更愿意用那笔钱给村里的小学楼先做维护，“70年代建的，现在已经快塌了。”当其他地方为了符合“普九”要求、负债大建超需求校舍时，兴旺村没有钱，所以没有建，所以它的“普九”债务主要是工资等。

宜昌夷陵黄花乡军田坝村由于有村办企业，是区域内集体经济能够较好运行的村。而目前村民仍然欠村里大概100万代缴税费。生于70年代的村支书黄正华说，他村子里的企业大都是小作坊式的，可持续性是他必须要考虑的，而且在现有条件下，村一级要承担很多事情，仍然会出现用钱紧张的情况。

新疆博尔塔拉自治州博乐市贝林哈日莫墩乡决垦村则是另一种情况。据决垦村党支部书记肖梦兵介绍，村里土地5000多亩，其中村集体享有(没有分到农牧民个人)的部分有500多亩，村集体以集体名义招标发包出去，承包户主要种植经济作物棉花，发包价在300到500多元钱一亩，是村集体经济的主要形式和集体的最主要收入来源。

所以，在2004年村民开始参加农村合作医疗计划后，村民年度自缴的30元中，村集体代缴10元。而在村里土地水利灌溉建设方面，成本越来越高。目前村里还有1700亩耕地有待灌溉工程的建设，但是作为主要水来源的打井、抽水成本随着地下水位越来越低、管道老化等问题，余下的1700亩灌溉工程，对村里将是一个浩大、漫长的工程。

然而，重构国家公共服务职能、实现基本公共服务均等化，并非只是城乡之间的均等划一，还包括在国家不同区域之间、同一区域内的不同地区之间，缩小差距、建立人人享有的公共服务体系。

新疆维吾尔自治区财政厅的人士介绍说，根据新疆财政厅和财政部财政研究所的联合调研，相比较全国水平，新疆高等教育长期在低水平运转，投入不足。2005年在财政净增加1亿元基础上达到的区高校生均拨款3249元，仍只相当于2002年中央部属学校拨款平均标准7197元的45％。另外在基础教育方面，比较多民族、多语种的教学需要，区内对教师等方面的投入长期缺乏。

预算体系亟待重新分权

虽然说要想在一届政府任内在中国建立一个均等化的基本公共服务体系比较困难，但是，如果从一个最关键的突破口切入，当能有效加快这一体系的建设速度。而在各级政府机构和财政业内人士看来，这一突破口，就是改革现行的财政习惯，建立现代公共预算制度。

当前的分税制和财政收付体系下，各级政府间的财权和承担的公共责任存在相当程度的不配比现象。

在参与、承担由财政部综改办、教科文司负责的“构建农村公共服务体系”重大攻关项目的部分课题后，华中师范大学中国农村问题研究中心程又中教授表示，从中央的角度讲，首先需要解决的是预算编制过程中各级政府利益的顺畅表达和利益大体平衡。

在各地地方财政、税收资源差距很大的情况下，为平衡各级政府财政、保障全国公共服务水平基本一致，各级政府的税收权限、服务事项和支出责任等需要经法律作出明确界定。程教授认为，在国际上，德国的《财政平衡法》有借鉴意义，而具体到国内，就可以弥补《地方政府组织法》等法律过于抽象的缺陷。

财政部财政研究所和新疆财政厅的调查显示，作为边境州市，博尔塔拉州整体上，为中央承担保障边境安全所需的公用经费缺乏，而且由于特殊的地理国防位置、广袤土地、人口稀少，成本比一般的内陆省区都要高。

在博尔塔拉州广电系统工作多年的一名老支边干部说，阿拉山口口岸的建设是在地方投资的情况下完成的，虽然资金来源里不乏中央、区级的转移支付，但是中央说收就收走了,而且日常的维护，博州同样还在支付成本。

这名支边干部说，国内某位部级官员在外经贸部的职位上时，来到博州，还说要积极解决成本、收

益的分成问题，但是到了国务院的职位上时，到博州来，就再也不提了。虽然毫无疑问，中央给新疆、进而给博州投入了大量的财政转移支付，但是全部收走了再转回来，和一开始就留一些在地方，给自治州、尤其是州内少数民族群众的心理感觉、政策效果是不一样的。

调整拨付制度

而当前国内财政拨付方法的漏洞、部门专项支付和财政一般转移支付的条块不顺情况，则是另一类急需解决的问题。

根据现在实行的转移支付方法，中央财政安排的转移支付总额中，税收返还和体制性补助占了很大部分根据有关预算报告，在2005年的预算中，这两类转移支付大概占据了总量的36％多。

财政部财政研究所王双正博士称，由于这样的转移支付是以1993年地方财政收入额来决定返还基数，而且，它与各地区增值税、消费税收入增长情况相挂钩，这就造成越是经济发达地区，得到的税收返还额越高，越是欠发达地区，税收返还额越低。并且，长期累积后，不同地区获得税收返还额差距越来越大。客观上，这样的转移支付方法在地区之间经济发展差距上，进行了逆向调节。

另一方面，部门“条条”专项拨款和财政一般转移支付的交叉，也造成整体上转移支付效率的低下和资源重复浪费。目前中央部委参与转移支付专项拨款的有30多家，而落实到下一级政府，就造成部门间信息不对称、苦乐不均的情况。

根据新疆财政厅的介绍和有关统计资料，2005年新疆财政厅统计的基本建设投资规模是63.4亿元，包括中央、自治区本级预算内基本建设投资，以及国债专项资金项目的基本建设投资。

但是同一年，新疆发改委的统计数据是105亿元，和新疆财政厅的统计相差了41.6亿元。差额的根本原因，在于新疆财政厅获得的是财政部的项目资金，但是其他自治区厅局单位获得的是其中央上级部委的部门预算资金。各个部门预算和财政项目预算的差异，造成了统计口径的差异，最终的统计数据就没法统一。

据了解，一方面，中央部委亲自或者委托专门机构审查专项资金的使用，也有利于资金使用的权威性和效率性，另一方面，不仅是新疆自治区，其它省级部门也反映，如果省、区一级政府不能在本级对中央专项给予的资金统一统筹安排、规划监督，会影响省、区本级政府整合资源的能力。而且，更关键的是，在面临建设均等化的公共服务体系、全国财政资源整体稀缺的情况下，资源的优化配置会受到影响。并且，因为省市政府的事权不明确，也为挤占或者挪用转移资金留下空间。

主体功能区划分的新课题

而《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对今后国家发展战略中不同主体功能区区域的划分对实现公共服务均等化需要的公共财政和预算领域的改革，提出了新的深层次要求。

并且，目前看来，一方面只有和国家不同主体功能区区域编制规划相协调，建设均等化公共服务所需涉及的财政预算改革，才能真正达到系统目标；另一方面，如果没有保障均等化公共服务体系的财政、预算制度的确立，中央政府从全局出发主导的主体功能区规划，也会阻力重重、缺乏可行性。

《十一五计划纲要》提出，根据资源承载能力、现有开发密度和发展潜力统筹考虑中国未来的经济布局、国土利用和城镇化格局，国家国土空间将被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。

在今年7月底发布的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号文)中，国务院明确，全国主体功能区规划将由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成、分国家和省级两个层次编制，规划期至“2020年”。中期，责任机构会实行评估、滚动调整。

目前，国家发展改革委主任马凯任全国主体功能区规划编制工作领导小组组长。

而无论将来具体到哪一个区域或者省区，经过规划编制列入限制类或禁止类开发区域，这些区域因所承担的生态和环境保护职能所付出的财政收支代价，需要中央政府更大程度上的转移支付来补偿，同时确保这些地区公共服务建设的资金来源。否则，“规划就有可能赶不上变化”，有预算领域的专家称。

实际上，在没有明确不同主体功能区规划之前，国内承担着具有全局性意义的环境生态保护职能的地区，在财政收支方面，已经因为国家投入不足，为保障本地区生态以及环保的“外部性”效益因素，承担了额外成本。在基本公共服务均等化标准确定的过程中，这一因素如何核算，有待观察。

在新疆自治区，财政部财政研究所调研发现，国务院批准的天然林资源保护工程实施后，新疆成为全国木材采伐量减幅最大的地区。虽然2004年国家森林效益补偿基金制度全面启动，却由于管护面积大、人烟少，地方财力对支撑有效管护工作明显不足。

在退耕还林、造林补助方面，由于现在新疆区域内的绿化开始转向绿洲之外的荒滩戈壁阶段，造林成本增高，灌溉成本也同样越来越高，据综合统计，当前的一亩树林的亩均造价达到了600多块钱，但是中央的造林补助每亩只有50块钱，“希望有关政策能做出适当调整，特别是荒山荒坡造林，我们建议补助标准相应提高到100到150元一亩。”新疆财政部门的人士称。