疯长的工厂，瘦身的耕地

傅学里

“低小散，依靠规模取胜”的温州轻工业在21世纪初遭遇了土地瓶颈，2003年以来温州GDP增速下滑。土地稀缺背后意味着土地成本居高不下，制造业外迁似乎成为潮流。

今年，温州下辖县级市瑞安市传来的一条消息震惊了浙江省高层：4月4日凌晨1点，瑞安市一位副市长带着几十台拉着沙石的工程车以及推土机来到陶山镇霞林村，突击填埋掉100亩水田，并用催泪弹驱赶试图阻止的村民。

“中央把土地管紧，地方官员就急得跳起来了。”不久前，一位浙江经济学家受邀到瑞安给机关干部讲学，闻知这起事件后愤慨不已，“太出格了。”他告诉记者，在“18亿亩耕地红线”的高压之下，包括瑞安在内的温州地区，建设用地供求矛盾非常突出，特别是工业用地供地不足，严重挑战了“土地+资金=GDP”的传统发展模式。

数字显示，2003年以来，温州GDP增长速度连续排在浙江省最后几名，2003年倒数第一名，去年是倒数第二名。征地难和供地不足已经让温州执政者面临前所未有的压力，2003年的一份政府报告如是记述：“我市的供地率在全省比较低，全市有近10万亩土地已征而未能供地。”

饥渴之下，200多人的霞林村总共100多亩耕地中被两家企业征去100亩水田，而当村民阻拦企业破坏耕地，副市长毅然亲自出马，试图打破“征而未能供地”的尴尬局面。只是事与愿违，此事被媒体曝光后，两家企业被迫停止施工。后来，村民们状告村委会“非法转让土地”被迫撤诉，他们便在覆上一层沙石的耕地边搭起简易房，日夜守卫——意在阻止企业进场施工。

撇开霞林村村委会是否“违法转让土地”这一纠纷不说，副市长亲自带人填埋耕地这一具体行动可以称之为“2007年之怪现象”，背后展现的深层矛盾不能不令人忧思。

不断缩减的耕地

“土地是这儿的稀缺资源，温州人均耕地仅有3分多一点。”在温州采访，记者不断从官员、企业家以及当地同行那里听到这个“著名论断”。工业用地日益增长和耕地保护政策的矛盾在温州“越来越尖锐”。

一个被广为引用的数字是，2002年瑞安一个县级市的用地指标只有1500亩(相当于15个霞林村的征地量)，而工业用地需求却达到1万多亩，市郊的地价高达每亩25万元，远远超过当时上海郊区及苏南地区的地价。

如今，温州城区的工业用地拍卖价高达200～250万元一亩，而且是“定向供应”。

眼下，温州市政府推行“企业大型化、产业重型化、资金外向化”新政，促使土地资源迅速向大企业集聚。譬如，“全国‘十大锁王中的温州六巨头强强联合组建集团公司，温州市政府一下子批地200亩，其他企业都羡慕死了。”温州中小企业发展促进会会长周德文介绍说。

被政府青睐的大企业还有，温州本土企业精良集团获得70亩优惠价格土地，温州籍商人邵联勤的服装企业上海斯尔丽获50亩优惠价格土地，“这就使得中小企业在温州失去了发展的机会”。

周德文号称“温州最忙的人”，现在几乎每个月都有中小企业找上门来，请他帮忙找政府批地，但是“能帮忙拿到地的微乎其微”。

企业主们抱怨发展无空间，而“土地瓶颈”则是温州执政者的口头禅。

最近几年，温州每年的建设用地规模在1.7万亩左右，依此规模，21世纪的头10年需占用耕地面积在22万亩至27万亩之间。这是一个惊人的数字，2000年时温州全市耕地面积不过253.2万亩，10年间将近1/10的耕地被占用。此前，从1978年到1995年，耕地净减40.96万亩，年均减少2.41万亩。

整个1990年代的10年，温州工业化和城市化齐头并进，市中心鹿城区和龙湾区的耕地保护率仅为40.1％和52.9％，东南丘陵市郊牧野田园风光不再，取而代之的是“中国笔都”、“中国印刷城”、“中国鞋都”等工业厂房。

“经济猛兽”困在土地的笼子里

消逝的耕地背后是一个经济增长奇迹，也是一个城市化大跃进的样本。

1984年4月，时任温州苍南县钱库镇委书记的陈定模毛遂自荐到一个名叫龙港的地方当首任镇委书记，当时他面对的是一片荒凉的港湾和5个冷落的小渔村。这个镇委书记好胆子，他发动农民造城——谁愿意出3万元人民币，谁就可以进龙港镇建新屋，就可以有一个龙港镇户口。结果，短短10天内，就有2700家专业户申请落户，“家家办工厂，户户闻机声”，掀起农村工业化的浪潮。

10年后，当著名社会学家费孝通来到龙港镇考察，龙港镇已经是闻名全国的“中国第一农民城”，在费孝通的笔下，我们得知，建镇之初的龙港镇“路不平，灯不明，水不清”，人均收入307元，但到1994年全镇面积已经从7平方公里扩展到58平方公里，纵横街道54条。

“现在每年创造10亿元以上的工业产值的龙港人，要把‘第一农民城变为‘农民第一城，这个词序的改变，预示着中国农民在国家城市化进程中的更大作为。”当年费老判断说。如今，龙港镇已经发展成一个23万人口、年产值近100亿的现代化城镇。

可以说，龙港浓缩了“温州模式”的基本特征。起步于家庭工业和个体经济的温州正是通过发展“小商品，大市场”式“小狗经济”，一跃成为中国重要的轻工业生产基地，温州甚至一度定位为“国际性轻工城”。然而，小工厂林立的温州，“成也轻工业，败也轻工业”。

温州的产业基本上集中在服装、皮鞋、箱包、打火机等劳动密集型、低加工度的制造业结构上，“低小散，依靠规模取胜”的轻工业在21世纪初遭遇了土地瓶颈，2003年以来温州GDP增速下滑，2004年上任的温州市委书记王建满诊断出三大症状：一是产业发展难以为继，二是要素难以为继，三是环境承载难以为继。在这个“七山二水一分田”的城市，所谓“要素难以为继”，其实就是土地资源匮乏，供地不足。

“企业发展非常困难，工厂急需扩大规模，但是根本拿不到地。”温州市瓯海区民企老板康和平(化名)近一年来一直愁眉苦脸，手中的制造企业急速膨胀，年产值已经超过2亿，但厂房依然挤在2亩多的地里。他甚至动用了区人大代表的特殊身份去“活动”，至今新厂房的用地仍未有下落。据说，连奥康集团这样的龙头企业也得不到土地供应。

企业规模大了(至2006年底，已有498家年产值过亿的民企，其中31家超过10亿)，“胃口”也大了，每年省里下达的1万多亩用地指标犹如杯水车薪，成千上万家企业等着政府供地。

温州就像一只被困在笼中的“经济猛兽”，而这个笼子的名字叫“土地”。

2004年宏观调控后，“土地”更成为制约温州发展的最大“瓶颈”，目前温州市可用于建设的土地只有50余万亩左右，有人

推算，10年就会全部用完。

闲置与稀缺并存

如何既不占太多耕地，又能保障工业化进程中的用地需求?这是一道摆在温州执政者面前的现实难题。“如果不调整产业结构，不转变经济增长方式，不‘腾笼换鸟的话，温州经济就没有出路。”王建满看得很清楚，他开出一个名为“腾笼换鸟”的药方。

王建满上任半年后，温州市统计局专门成立课题组，调查了2423家规模以上工业企业(即年产值在500万元以上的企业)的用地情况。调查结果显示，工业园区作为产业积聚的主要基地，不仅土地利用率和产出低下，而且土地浪费严重。温州全市到2004年底共建成10个工业园区。但至今园区内仍有43％的土地没有开发。工业园区内累计开发土地面积共计39.7平方公里，其中已建成投产面积只有22.8平方公里。有些中小企业一家就圈占几十亩乃至上百亩，珍贵的土地被闲置和浪费了。

“土地资源供给不足和土地使用集约程度低的问题并存，工业园区低水平发展问题仍较为突出。”温州市统计局的一名官员表示。

数字显示，温州全市园区的工业集中度只有18％，每亩产值只有147万元。与之形成鲜明对比的是，在深圳、上海等地的高科技园区，每亩土地的产值已经超过6.67亿元。此外，温州的工业园区厂房绝大多数是一层，二层很少，三四层基本没有。这些厂房占用土地面积超过3万亩，但建筑面积不足1.5万亩。

这就不难理解，温州执政者会开出“腾笼换鸟”药方，其核心就是追求土地的亩产值，节约集约利用土地。“我们的构思是把产值低的企业迁走，让高产出、高附加值的企业搬进来，扶持高新技术产业发展。”温州市委宣传部一名官员解释说。

不过，这是一个“知易行难”的产业升级之路，非行政干预所能达成。正如这名宣传干部向记者所介绍的，几年前，政府给一些大企业批了很多地，结果这些企业并没有像预期那样壮大规模，但大量土地已被企业控制在手里，政府显得心有余而力不足。

到达温州第一天，记者拜访了一名“富二代”——民企接班人，他父亲经营着一家年产值超100亿元的大企业，27岁的他直言不讳：“我们家除了厂区的200亩土地，还有储备用地(具体数量则不愿意透露)，否则现在在市区根本拿不到这些工业用地。”他还告诉记者，不久前他的一个朋友把手里的200亩储备地转让出去赚了1200多万元，“有些人千方百计拿到土地后，不盖工厂，土地紧缺，只要放着就赚钱。”

目前，温州一共拥有30多万家中小企业，全市工业总产值95.5％、80％的税收是中小企业创造的。眼下，不少中小企业都处在扩大厂房扩大生产规模的历史阶段，结果遭遇了土地瓶颈。

为此，温州中小企业发展促进会会长周德文专程前往日本考察，在土地资源紧缺的日本，周德文看到了一种独特的工厂，“日本人向空中发展，像盖高层写字楼一样盖工厂，一栋楼十几层，一个企业租一层”。从日本回来后，周德文建议温州市向日本学习，由政府建设标准厂房，或租或售。

温州市政府采纳了周德文的建议。去年6月，正式下文推行标准厂房建设，计划5年内建成1000万平方米标准厂房。在温州龙湾滨海园区，记者看到了正在建设中的标准厂房。据悉，今年11月以前已经建成200万平方米标准厂房。

“政府已经规定，投资额在1000万元以下的企业，原则上只供房，不供地。”周德文介绍说，以圈地发展的模式在温州已经没有任何空间。

然而，标准厂房的建设步伐远远跟不上温州企业求土地谋发展的速度，企业外迁已经成为进行时。10月，周德文带领温州企业家代表团访问上海松江区，令温州企业家们振奋的是：“松江区当场批1000亩土地给一个温州老板，这在温州简直是天方夜谭。”周德文介绍说，温州企业外迁每年2000家以上，保守估计投资额在200亿元以上。

“庙小装不了大菩萨。”一名温州籍民企老板对记者说，“造成温州民资和民企外流的最初动因真的是供地太少。”当然，土地稀缺背后意味着土地成本居高不下，周德文甚至认为，温州的工业用地成本已经不适应中小企业发展，制造业外迁是一股不可阻挡的潮流。

土地指标交易所

“腾笼换鸟”，建设标准厂房，围海造地……为了解决建设用地供求矛盾，温州人做了种种探索和努力。关于围海造地，记者在温州听到一种议论：如果浙江省不批建设用地指标，造出来的11万多亩新增建设用地还不是闲置?

环视整个浙江，处处呈现建设用地供求矛盾的局面。数字显示，预测浙江省到2010年各项建设用地需求量为14.95万公顷，需要新占用耕地9.49万公顷，而同期国家下达给浙江省的建设占用耕地指标为6.67万公顷，供需缺口达到2.83万公顷。在这种情况下，供地不足成为温州经济发展的瓶颈。

温州如何突围?这是此次造访温州，记者常常发问的一个核心问题。

瑞安市副市长陈林大胆向记者描述了一个构想：设立一个“农地转用指标交易所”，在中央控制土地利用总量包括农地转用总量的计划管理模式下，各省市的农用地转非农用地指标是按照户籍人口和土地面积来核算的，结果“越穷越大人口越多的省份指标用不完，而发达省份可能不够用，正好相互调剂”。

根据这位清华大学博士毕业生的构想，如果农地转用指标可以交易，则温州可以跟其他省市购买指标，然后温州占用耕地搞工业，卖出指标的地区农地转用减少，在全国范围内依然可以实现年度耕地保护总量平衡。

在陈林看来，这是一笔双赢的交易：因为有产业集群优势，在温州一亩耕地改搞工业，可能抵得上内地某些地方100亩搞工业，而且卖指标的地区拿到温州的钱“可以补贴农业也可以搞工业，或者干脆补发教师工资”，美好前景是：内地大批农民可以迁往温州等发达城市转化为产业工人，由此内地农业生产可以实现规模化。

问题是，温州的农民答应吗?因为这将意味着，越来越多的温州农民被驱离土地，被迫成为“失地农民”或者被迫成为“产业工人”，这种人为的工业化以及城市化，会否是建立在牺牲一两代农民利益的基础上?

或许，温州人应该回到现有建设用地的框架内，深耕每一亩土地，让每一亩土地创造出更高的价值和财富，这才是一条可持续发展的道路。