别让“预算修正权”悬空

陈统奎

要澄清的是，一个好的制度设计，并不意味着把绝对的权力交给人大。

中山大学行政管理研究中心主任马骏长期关注中国地方政府的公共预算改革，进行了大量调研。他指出，公共预算改革初期，人大和政府形成了一个难得的"蜜月"期，人大的权力正在兴起，部门预算改革为人大行使"钱袋权力"提供了一个机会之窗。而"蜜月"之后的磨合期更考验改革者的智慧。

"前预算时代"何时终结

记者：你如何看待目前深圳等地正在兴起的预算改革?

马骏：1999年之前中国处在一个"前预算时代"，一方面，预算在政府内部没有行政控制，另一方面，人民代表大会实际上也不能对预算进行政治控制来确保财政责任。人大没有真正介入预算，而且预算过程不对社会公开，甚至对人大代表都不公开。

这次预算改革包括三个部分：部门预算，国库集中收付制度和政府采购制度。目的是想建立一个控制取向的预算体系，就是在朝"预算时代"的方向走。中国现在的预算改革，实际上就是通过政府内部的行政控制和人大的外部监督使得公共资金用于公共目的而不是私人目的。

不足的是，"控制取向"的重点是在政府内部建立行政控制，而人大的政治控制没有真正进入改革议程。尽管如此，部门预算改革还是为人大监督提供了一个机会之窗，政府提交给人大的预算草案更加细化了。

记者：那就是说，政府主动向人大提供详细的预算信息是人大代表监督预算的基础?

马骏：表面上，人大监督就是人大的事，但是，人大预算监督依赖于政府的预算编制。人大原来之所以无法进行监督，一个很重要的原因是，政府内部并没有一个严格的控制，实际上财政部门对政府资产，以及各个部门的收支都是很不清楚的，信息分散在各个部门，原来在政府内部那都是不透明的啊。

现在财政部门做了很多基础性工作，清查资产，清查账户，细编预算，现在买一个录音笔都要登记。而1999年以前，我们人大想审，但是没法审啊。

记者：现在政府提交给人大审议的预算草案变厚了，由两页纸变成一本书，但媒体又报道说人大代表看不懂预算，这是不是说人大审查预算依然是走过场?

马骏：不能这样说。人大预算审查包括两步：人大常委会的初审和人代会"大会审"。目前"大会审"的确面临一些约束，第一，会期短，很多地方预算审议就一天甚至半天，时间不够；第二，人大代表是兼职的，很多人大代表审议预算的动机不足；第三，没有预算修正权，那么提供给人大代表的权力就是整体通过或整体否决预算案，而整体否决政府预算在任何国家都是非常罕见的。

所以很多地方人大都把预算监督审查的重点放在人大常委会的初审阶段，通过与政府磋商､沟通，把意见反映进去。当然很多问题连初审阶段也来不及解决了。一般的部门编部门预算交给财政部门，财政部门汇总编制政府预算草案交给政府常务会议，再经过党委常委会，然后在人代会前一个月送人大常委会初审。而河北省就做了改革，预算过了政府常务会议后，先到人大常委会，然后再到党委。

正视预算修正权

记者：预算修正权是怎么回事?

马骏：议会(或人大)"钱袋子"的权力主要就是预算修正权。如果没有预算修正权，政府拿出一份预算草案来，议会只有两种选择，要么整体通过政府的预算草案，要么整体否决。

整体否决在哪个国家都是很难的，如果在议会内阁制国家，如果议会整体否决内阁的预算草案，就意味着议会对政府投不信任票，就是倒阁，那是很大的政治冲突。如果在总统制国家，那就意味着不给政府拨款。如果国会不通过预算，那意味着政府要关门。

现代公共预算强调一个事前批准原则：非经议会同意，不得筹集任何收入，不得进行任何开支。美国实行总统制，但历史上国会整体否决政府预算的例子屈指可数，1996年国会不通过克林顿的预算草案，联邦政府关门两周多不办公，老百姓意见很大，最后搞得国会和政府都挨骂。

1994年的《预算法》没有给人大预算修正权，但已经有三个地方的人大预算监督条例里列了预算修正权。

要澄清的是，一个好的制度设计，并不意味着把绝对的权力交给人大。现在大家看到的现象是，政府很强势，他们花钱约束小，但是，如果我们把绝对的预算权给了人大，人大代表花起钱来一点也不会比政府官员逊色，所以说必须对预算的权力进行约束。公共资金是唐僧肉，如果没有制约，谁都想咬一口。

记者：这次预算改革非常强调预算观念的转变，现在转得如何了?

马骏：在部门预算改革之前，很少有部门的领导真正关心预算，他们对预算的理解，就是一个报账的东西，就是我去出个差､吃顿饭回来，把单据交给财务处报销。但是，预算改革后，预算的重要性越来越突出了。对于每个部门的领导来说，首要工作就是预算，年度预算和年度工作计划应该是一个东西，所以一把手要亲自抓。

实际上很多人大代表也没有预算观念。比如说，不能几个人大代表碰到什么事情，马上拿去找政府解决，这样会给预算执行带来很多不确定性。一个人大代表的想法要对政府有约束力，必须人大通过，否则就变成谁的嗓门大谁就来事。

现在预算改革在慢慢改变预算决策者做决策的方式，但是依然受到各种干扰，人大的预算监督还面临很多很多的约束，究竟在这方面发挥了多大的作用还不清楚。由于体制上的原因，我们计划､政策和预算是严重脱节的，这在预算过程中导致许多不确定因素。比如说，上级部门突然下一个政策，或者领导突然视察，现场办公，说这个问题很重要，你们一定要解决。中国的预算环境，充满不确定性。预算改革要慢慢把这些改掉，需要耐心。

预算改革向何处去

记者：您曾说，原来人大基本上不审预算，这几年开始审了，这是一个政治变化。为什么说"预算就是政治"?

马骏：对于一个基本预算制度仍然不健全的国家，预算改革的首要任务就是合理设计和配置预算权力。预算决策包括：(1)做什么事情，这个事情该不该做?(2)该给多少钱?在中国，所谓"钱袋子"的权力兴起，实际上也就是人大根据宪法和预算法的规定在这两方面逐步行使预算权力。

预算改革初期，很多地方人大和政府形成了一个难得的"蜜月"期，人大行使"钱袋子"的权力的时候，财政部门给予了积极的配合，比如提供更加细化的部门预算草案。但是蜜月期终究是短暂的，预算监督所引起的权力结构调整，可能会带来各种摩擦，甚至是冲突。现在很多人都在担心，人大预算监督走到这一步，能否再走下去。

记者：对于预算改革中人大"广东现象"兴起的缘由，身在广州的您能给我们提供一些见解吗?

马骏：这一方面与广东改革开放较早有关，与各级人大常委会的努力有关。另一方面，也因为地方党政领导的思想观念比较开明开放，所以，人大代表提出问题，政府官员觉得很正常。最后，"广东现象"也和政府财政部门积极推进部门预算改革有关。财政部门有一批有识之士，下了很多功夫推进预算管理的理性化。这也非常有助于人大进行预算监督。

记者：人大监督之外，人们还比较关心的一个问题是，公众监督能否进入预算领域?

马骏：浙江温岭新河､泽国两个镇实行了预算民主恳谈，在中国发展基金会的帮助下，哈尔滨市的阿城､道里也试验了"参与式预算"。公民参与需要制度确保参与是理性和有序的，这些地方的试验都做到了这一点，说明是可行的。也有不少官员觉得这套方式不好，花时间，他们说这种决策方式效率低。我想说的是，一个好的政府是"有效率地做最正确的事情"，首先就是要选对正确的事情，然后才是有效率地执行。

有人会说公民不懂预算，这是非常假的问题。根据我了解或观察过的公民参与预算，公民绝对是懂的。如果一个公民经常在街上看见抢劫，他当然知道治安是社区的首要问题。什么事情最紧迫，政府该做什么事情，这是预算要考虑的第一个问题，这个问题公民是能够回答的。

记者：预算改革的下一步，着力点应该在哪里?

马骏：要进一步明确人大的预算权，包括预算修正权，落实人大在预算调整方面的监督权和人大对于某些收入的审查权。同时，人大要加强能力建设，包括机构建设，增加编制，让一批专业人员进入人大常委会的预算审查监督机构工作，设计内部的预算审查程序，例如包括如何发挥其他专业委员会的作用，如何处理各个委员会之间的关系，在授权､拨款､筹款之间建立一套内部程序。

另一方面，政府内部要进一步加强行政控制，处理好财政部门与其他准预算机构之间的关系。

当然，这两方面的推进都要花钱，但我觉得这个成本是值得的，如果两套控制体系都建立了，人大的外部监督和财政部门的内部控制一起运行，那我们将拥有一个透明的钱袋子和一个更加负责任的政府。