行政处分迈向法治化

杨中旭

《行政机关公务员奖励条例》尚在人事部课题组研究之中，而处分条例业已出台，“显示出在当前形势下，惩戒的重要性大于奖励”

4月29日，中纪委、监察部、人事部和国务院法制办联合召开新闻发布会宣布，《行政机关公务员处分条例》已经在4月4日的国务院常务会议上原则通过，在温家宝总理签署第495号国务院令之后，该条例将于今年6月1日开始施行。

去年1月1日，《公务员法》开始施行，其中的第八章和第九章内容分别为奖励与惩戒。作为配套法规，《行政机关公务员奖励条例》尚在人事部课题组研究之中，而处分条例历经一年零8个月的工作业已出台，“显示出在当前形势下，惩戒的重要性大于奖励”。中央党校专司反腐研究的学者林吉吉教授告诉《中国新闻周刊》。

处分条例共七章55条，较之当前施行的、将在6月1日废止的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》而言，条例增加了29条内容。相关领导在上述新闻发布会上表示：“处分条例是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政惩戒工作的专门行政法规，对行政机关公务员处分的原则、种类、适用、权限、程序和申诉等作了明确规定。”

道德行为受到约束

媒体注意到，在处分条例中，官员的道德行为受到了很大约束。近年来民众意见较大的一些发生在公务员身上的违法违纪行为，都在其涵盖范围内。

例如，条例第29条规定：有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：(一)拒不承担赡养、抚养、扶养义务的；(二)虐待、遗弃家庭成员的；(三)包养情人的；(四)严重违反社会公德的行为。上述规定中，第三款的处罚最为严厉。在该条的最后这样规定：有第(三)项行为的，给予撤职或者开除处分。

与《公务员法》一样，条例总计设置了6种处罚办法：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。将最重的两种处罚办法给予了包养情人的公务员，显然有极强的针对性——无论是近期落马的陈良宇、邱晓华、胡星，还是之前的成克杰等，都存在包养情人的问题。根据清华大学公共管理学院廉政研究室主任任建明的统计，落马官员中，涉及包养情人的占到九成以上。

条例当中所提到的这些道德层面的问题，在今年年初的中纪委第七次全会上都曾提及。中共中央总书记胡锦涛在那次全会上还特地告诫各级官员：少和大款拉拉扯扯。那次全会结束之后，包括林哲、任建明在内的多名学者对本刊表示，中纪委全会将“官员生活圈纳入反腐视野”的决策尚须具体落实，3个月后，《行政机关公务员处分条例》迈出了落实步伐中最为有力的一步。“相对于教育和监督，制度仍然是其中最为关键的环节”，林哲说，“惩处也需制度化。”

条例除了具备“道德细则”的功能，还对当前一些关系到中央政令受阻的问题划定了“是非”界限。条例第19条规定：负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的；拒绝执行上级依法作出的决定、命令的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

“这条规定当中的内容，在现实政治生活中非常普遍，情况也很严重。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯对本刊说。长期以来，一些地方政府屡次置中央土地调控、房地产调控的政令于不顾，致使民众遭受不应有的损失，导致民怨上升；更有一些落马高官，对中央决定拒绝执行，导致“政令出不了中南海”。条例出台之后，将对这些违规行为予以严惩，并且，“由于该条规定具有较强的操作性，对中央政令畅通起到了很好的保驾护航作用”，汪玉凯说，“今后再有类似情况发生，中央进行惩处就有了更为明确的法律依据。”

同时，条例还具有警示的作用。“新出台的处分条例，向公务员队伍放出了强烈的信号，中央将要严厉整治这支700万人的庞大队伍，并将害群之马清除出去。”汪玉凯说。

一位不肯透露姓名的学者说，中央在十七大召开前夕出台这一条例，可以说很好地把握住了出台的时机，具有很强的针对性。

宽严相济

前年夏天中央启动处分条例起草工作之初，在内部讨论中，就有人提出质疑：处分条例为何只是限定在行政机关这一范围？已经出台的《公务员法》(2005年春天通过)中明确规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。按照这一规定，检察院、法院、工会、妇联、民主党派工作人员亦是公务员，但这些机构却不是行政机关。

还有人搬出西方法律条文予以引用，比如法国《公务员总法》中规定，公务员分为三种，中央类、地方类、卫生类(包含教育类)。在该国，其处分条例适用于所有公务员。

“问题是很多人不知道，中国《公务员法》并不具备‘总法的地位，其法律地位与《检察官法》《法官法》相同，均为一般法”，人事部人事科学研究院公务员制度研究室主任华晓晨告诉《中国新闻周刊》。检察系统业已在2004年8月颁布了《检察人员纪律处分条例(试行)》；针对法官的违纪行为，《人民法院纪律处分条例》已形成送审稿，《法官违纪惩戒程序规则》也正在征求意见中；工会、妇联、民主党派亦各有其处分规定。“剩下需要补缺的，就只剩下行政机关公务员了。”华晓晨说。

讨论过程中另外一个争议较多的问题是处分的最长期限。讨论之中，曾经有两年还是三年的争论，而条例最终选择了前者，条例第7条规定：行政机关公务员受处分的期间为：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。

条例选择较短的处分期限，考虑到了时代变迁的背景。和建国之初相比，正部级以下的公务员退休年龄仍为60岁，但在工作之前的受教育时间却有所延长，以往动辄“为革命工作40年”的情况已不多见。“在普遍工作期限为30余年的情况下，处分期限不宜过长。”华晓晨说。

条例出台之后，关于处分期限仍有争议。有人评论说，条例明严实宽，因为条例第9条规定：行政机关公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违法违纪行为的，处分期满后，应当解除处分。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。评论认为，处分过轻，为犯错者留下了余地。

而实际上，这并不是中国独有的规定。课题研究之时，课题组也曾参阅了西方一些国家的公务员惩戒办法，例如德国公务员惩戒办法即规定：两年之内不重犯，即撤销处分。撤销处分后，不影响晋升。

“时代在进步，应该给犯错误的、尚未开除的公务员以机会，一棍子打死可是‘文革作风”，华晓晨说，“ 至于犯下非常严重错误的公务员，除了开除，还有法律的制裁。法规总要宽严相济。”

单行法的救火队角色

但正如即将废止的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》和1989年颁

布的《行政诉讼法》一样，多部行政单行法的出台并未从根本上解决行政机关公务员的行政规范问题。

究其原因，在于行政法中最核心的法律《行政程序法》与一部特别法《反腐败法》均未出台。

“众多单行法更多是从下游补缺，而没有从源头上根治”，一位反腐学者说。“这个时候，与《行政机关公务员处分条例》类似的单行法就像是一个个救火队员，对层出不穷的违纪、腐败行为应对不暇”，这位学者说，“但在《反腐败法》出台时机尚未成熟的情况下，尽可能地补缺总有好处。”