能力、效率与效益

[摘要]政府的效能包括政府的能力、效率与效益。文章主要从提升行政能力、提高行政效率、优化行政效益三个方面探索提高乡镇政府行政效能的途径。

[关键词]能力；效率；效益；效能；乡镇政府：途径

[作者简介]苏海坤，广西大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，广西南宁530004

[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1004－4434(2007)11－0069－04

一、乡镇政府行政效能的含义

效能，即效率、效果和能力。阿米泰·埃策奥妮(Amitai Etzioni)在其《现代组织》一书中指出，“效能是组织实现目标的程度(Etzioni，1964：8)”。可见，行政效能即行政组织实现行政管理目标的程度。简·埃里克·莱恩(英)则认为效能可以用一个基本等式来表达，即“效能=结果的价值/服务产出”。据此可推出，行政效能=行政结果的价值/行政服务产出。郑布英认为：“行政效能包含两个方面，一是行政功能，即实施一项行政措施对经济发展，对社会进步会产生什么样的作用，具有什么样的价值；其二是行政效率，即行政活动中单位社会资源投入量为社会提供的公共物品的数量。”基于以上观点，本文认为行政效能，即是各种行政组织在开展行政管理活动过程中所必须具备的能力及其能力实施所达到的效率和效益的总和；是行政过程和行政结果的统一。

行政效能包括三方面的内容：第一，政府能力。按照王伟的观点，政府能力是指“政府实现公共意志的能力，是指将‘公共意志通过有效的措施变成集体行动，从而达到控制社会秩序，保证社会健康发展，实现社会公共利益最大化的能力”。政府能力是实现政府行政效能的前提和基础；没有政府能力就无行政效能可言。第二，行政效率。效率，即“产出在投入中所占的比例”。彭和平认为，行政效率即行政执行活动的效率，指在此过程中各种耗费和实际成效的比率。这是数量与过程的统一。行政效率是实现行政效能的关键，是制约政府效能的瓶颈。第三，行政效益。效益，即效果和收益，它指的是“好处”，而这种好处包括物质利益和精神利益两个方面。张国庆认为，“行政效益涉及产出与效果之间的关系，指政府部门产出达到所期望的效果或影响的程度，其中包括公民或顾客的满意度”。衡量行政效能的标准最终必须以其产生的效益为依据。行政效益是实现行政效能的根本，是行政效能的最终体现；没有效益的行政活动不可能实现真正的行政效能。

乡镇政府的行政效能是指乡镇政府在开展行政管理活动过程中所必须具备的能力及其能力实施所达到的效率和效益的总和。它与乡镇政府的机构设置、职能配置以及管理方式密切相关，是乡镇政府行政过程和行政结果的统一。乡镇政府的行政效能具有两面性，即特性和共性：一方面，它基于基层政府的具体行政过程而具有特性；另一方面，它作为整个政府系统的子系统而具有各级政府行政效能的共性。可见，认识政府行政效能是认识乡镇政府的效能的基础，但却不是全部。乡镇政府行政效能包括三个方面：乡镇政府的能力效率和效益。第一，乡镇政府行政效能存在于它的社会治理能力、自身建设能力和政策执行能力；第二，乡镇政府行政效能体现在决定其行政效率的干部观念、作风、管理艺术、管理方式以及管理技术等方面；第三，乡镇政府行政效能受制于它的公共投资的收益、公共行政的成本以及公共产品与公共服务的群众评价标准三个方面。总之，乡镇政府行政效能是一个复杂而庞大的体系和过程，只有正确把握其含义，才能充分认识它的现状，把握它的未来。

二、乡镇政府行政效能现状

(一)乡镇政府行政效能的现状

虽然近年来各省区纷纷开展了行政效能建设活动并取得了一定的成效，但大部分只是流于形式，没有从实质上提高乡镇政府的行政效能。我国乡镇政府行政效能的现状还未尽如人意，主要表现在以下几个方面。

1乡镇政府社会治理能力发挥不充分。

乡镇政府的社会治理能力有待加强。(1)乡镇政府管理社会资源的定位不明确，许多该管的资源没管或是没管到位。比如说，许多落后地区的小学校舍破烂不堪，政府却对之视而不见；许多远离政府的地方的基础设施建设无从谈起。(2)乡镇政府自身建设能力有限，一方面乡镇政府长期以来受到整个政府体制的影响，党政不分，权力双轨运行，镇政府没有独立的、完整的职责；另一方面，乡镇政府机构条块设置使得部门之间职责不清，互相扯皮及争权夺利现象严重。(3)乡镇政府的执行力普遍偏低。目前，社会上一些流派之所以认为必须撤乡，就因为很多中央或上级政府的政策与文件精神在基层政府实施时变样了。

2乡镇政府的行政效率普遍偏低。

(1)很多乡镇政府的领导干部对广大农民有一种偏见，以一种高高在上的姿态面对广大群众，服务不到位，办事拖拉，作风散漫，导致工作效率低。(2)很多乡镇政府管理方式落后，管理思想僵化，缺少创新的管理艺术，例如，有些政府没有普及电脑网络，没办法做到政府上网，很多政府没有充分发挥群众的作用，群众路线设而不走。(3)乡镇政府的内部人员工作岗位调换随意性很大，工作职责交错不定，例如，计生服务所的一个出纳人员，经常兼做办证、统计、立案、采购等工作。以上这些严重影响行政效率的提高。

3乡镇政府的社会治理效益有待提高。

(1)目前，我国的乡镇政府投资的整体收益水平不高，有些地方因为盲目追求规模而忽视了质量，出现了“豆腐渣工程”。(2)很多乡镇政府的财政收支不规范，预决算不科学，造成办公经费和成本过高。(3)有些地方因为投资的项目没有经过充分的调研，结果不但不符合群众的实际要求，反而给群众带来不便，甚至损害公众的切身利益，使政府投资行为的社会效益被弱化。

{二)加强乡镇政府行政效能建设的必要性

美国著名政治学家塞缪尔·P·亨廷顿曾指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们之间的形式，而在于它们政府的有效程度。”其“有效程度”实际上就是指“效能”。在我国，行政效能贯穿于整个乡镇政府体系。乡镇政府行政效能现状不佳直接影响到它的社会治理的有效程度；提高乡镇政府行政效能有利于保障乡村社会稳定，推动乡镇经济发展，充分发挥乡镇政府的职能。乡镇政府的职能主要有两个方面：一是以城镇建设、计划生育、科技教育、社会生产和生活等为主要内容的社会管理和社会服务职能；二是以财政、税收、经济发展等为主要内容的宏观经济调控职能。1从社会角度看，乡镇政府行政效能是衡量乡镇政府治理能力的综合指标，它在政府职能实施过程中的作用非常突出。乡镇政府身为当地农民的父母官，有责任也有义务推动当地城镇建设和城镇化进程，促进当地科学、文化、教育、医疗卫生事业的发展，

为社会治安稳定提供保障，为社会生产和生活提供公共服务和支持。2从社会经济角度看，加快农村地区经济发展是当地基层政府的当务之急，乡镇的经济规划、筹集资金、产品销售和科技服务等方面的工作是政府宏观经济调控职能的主要内容；乡镇经济发展水平是衡量乡镇政府绩效如何的重要标准。高效能的乡镇政府在政府运行过程中应该花费较低的行政成本和费用，实现较高的投资收益，产生群众较满意的结果。

三、提高乡镇政府行政效能的途径

(一)提升乡镇政府行政能力，打造行政效能的基石

1提高乡镇政府的社会治理能力

(1)强化乡镇政府对社会资源管理的能力。社会资源主要包括两个方面，一是有形资源，二是无形资源。加强对有形资源的管理，就是必须根据当地经济社会发展需要，合理规划、开发、配置和利用当地物力资源、财力资源、场地空间等公共资源，使各种资源健康、持续发展。加强对无形资源的管理，主要是充分利用科学知识、技术、组织、社会关系等公共资源，即利用先进的电子网络技术实现政府上网，为广大农民提供市场信息和技术培训，设立民间信息情报员，争取多渠道获取民间的动态与信息，造就和谐的干群关系，培养乡镇政府的社会亲和力。(2)提升乡镇政府社会调解能力。乡镇政府经常处理各种大大小小的案件，而在处理案件过程中则必须充分发挥调解能力，深入调查，缩短案件查处时间；坚持公正、公开、合法、合理的原则；提高群众的满意程度，从而提高其行政效能。

2强化乡镇政府自我建设的能力

乡镇政府开展各种管理活动的效能归根到底取决于它自身的能力，而这种能力包括政府机构的总体能力以及各个领导干部的素质能力。一方面，乡镇政府必须不断变革旧的运行体系，完善、规范各种管理活动的程序，使各职能机构工作制度化和法律化，做到职责分明，各尽其责，消除机构分工的随意性。另一方面，乡镇政府必须加强广大领导干部的廉政、勤政工作作风建设，经常开设学习培训班，加强防腐抗变能力的建设，树立正确的公务员观，坚持全心全意为人民服务。

3提高乡镇政府行政执行的能力

乡镇政府作为国家最底层的政府机构，是国家政策、文件的第一执行者和宣传者，也是国家政策、文件落实的关键环节，而提高乡镇政府的行政执行力是提高乡镇政府能力重要的一环。要提高乡镇政府的执行力，上级的监督是外部条件，内在动力在于乡镇政府本身。乡镇政府必须通过提高广大干部的整体素质和业务水平、及时向上级实事求是地汇报情况和反映问题等途径来提高其行政执行力。

(二)提高乡镇政府行政效率，突破行政效能的瓶颈

行政效率在公共管理活动中处于关键的环节，它直接制约着公共行政效能实现的瓶颈。行政学先驱伍德罗·威尔逊曾经说过：“与君主一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一依据是效率。”可见，行政效率是衡量行政效能的重要标准之一，乡镇政府也自然如此。提高乡镇政府行政效率主要从以下四个方面入手：

1吸收传统公共行政效率观的精髓

虽然传统公共行政效率从属于技术主义的、“机械的、冰冷的和非人性的”(参见：马歇尔·迪牟克(Marshall Dimock，1936，120)的说法有其事实依据，但运用它的科学原则解决“乡镇政府行政效率”这个长期困扰乡镇政府行政管理的“幽灵”还是有着不可替代的作用。乡镇政府的领导干部远离大城市的紧张节奏，纪律性不强，必须强化“科学原则”的运用。(1)必须把转变领导干部观念，加强作风建设作为一个永久的任务来抓，消除“错政、乱政、懒政、不作为”的机关病症，使整个机关队伍变成纪律严明、服从指挥、行动统一、勤政廉洁的高效率团队。(2)必须做好工作分析，以正式的文件或制度明确工作分析、岗位职责、授权范围等。

2从新公共行政观中挖取提高效率的艺术

新公共行政运动是在传统的关注效率和经济的取向之外，再加上对公平和参与的关注；它对公平和参与的关注实际上也是为了提高行政效率。公平和参与这两大艺术可以很好地应用于乡镇政府的行政效率研究。乡镇政府的工作效率与群众的配合、参与有密切联系。(1)乡镇政府必须坚持信息公开，促进与群众的沟通与互动，从最广泛的层面上争取社会的合作，“合作出效率”并不是梦。(2)参与还包括在乡镇政府内部的工作关系中，即让普通干部更多地参与领导班子的决策。与领导相比，许多员工更了解一线业务，他们参与决策可以提高决策的科学性，同时也能够促进他们的工作热情，“参与出效率”是实践证明了的硬道理。

3借鉴新公共管理的经验拓宽提高效率的渠道

新公共管理运动的主旋律就是倡导“市场化政府”(B·盖伊·彼得斯，2001.8)，主张将私人部门的管理技术和管理方法运用到公共管理部门，借此克服官僚机构的各种毛病；这一观点对于提高乡镇政府的行政效率具有极大的借鉴意义。(1)乡镇政府应该学习广大的企业部门，尽快普及政府上网、条件成熟的地方，还应该在村委会普及上网。(2)完善奖惩措施。在乡镇政府内部，对于有突出贡献的人员，应该给予物资和精神奖励；相反，对于违纪违规，懒惰松散或造成重大错误的人员，应该严肃地给予物质和精神惩罚。(3)乡镇政府应该建立成一个预防性的而非治疗性的政府，广泛建立信息网络，听取民间的意见，防患于未然，把问题降低到最低的限度。

4发扬新公共服务效率观的精神

“服务大众——管理人员对服务委托人和公民给予优先权。”这是新公共服务的中心思想，它建立在行政人员全心全意为人民服务的基础上。发扬新公共服务效率观的精神有利于提高乡镇政府的行政效率。(1)改革行政审批制度。行政审批程序应尽量简化，不拖时，不故意为难群众；遇到项目审批的高峰期，乡镇政府应该增加人员或增加办理柜台，以最快的速度正确无误地办结事情。(2)乡镇政府应该健全首问负责制，全面推行限时办结制，严格实行责任追究制；同时把群众的投诉与监督工作放在重要的位置。

(三)优化乡镇政府行政效益．回归行政效能的根本

1以帕累托最优原则(Pareto principle)为导向，追求乡镇政府公共投资收益最大化

所谓乡镇政府公共投资就是指以乡镇政府为主体并以公共领域(主要是各类公共基础设施)为对象的投资活动。要实现乡镇政府公共投资收益最大化必须以帕累托最优原则为导向。(1)在工程项目实施的过程中，运用科学核算的方法，进行严密的投融资预算，在产出利益最大化的基础上，对所投资的项目实施事前、事中和事后全面的控制，追求投资成本最小化，始终把实现规模效率放在首位。(2)建立健全的乡镇政府公共投资制度。制度不是万能的，但没有制度却是万万不能的。通过健全的制度可以加强科学决策，防范公共投资过程的“道德风险”，有效遏制领导干部的寻租行为，避免出现“豆腐渣工程”。

2规范政府的财政开支，节约行政行为成本

乡镇政府行为成本是指乡镇政府在履行其职能过程中所耗费的各种支出。乡镇政府的经费开支应该做到“取之于民，用之于民”。(1)加快政府采购法制化进程。目前，许多乡镇政府还没有严格按照《政府采购法》的要求进行采购，大大小小的办公用品都是由出纳个人购买，造成严重的浪费。(2)政府应该进行科学严密的预算与决算，建立一种有使命感的预决算制度，切实保证每一分钱都用到促进公共利益的点上。

3提供优质的公共产品与公共服务，以群众评价为标准

在大力倡导服务型政府的今天，乡镇政府必须以群众评价为标准来提供公共产品与公共服务。(1)乡镇政府应该深入群众听取民意，了解群众的需求并开展调查，特别是在决策重大公共项目之前，更需要调查了解公众的意愿，避免“好心办坏事”。(2)乡镇政府必须完善群众监督评价体系，认真处理群众投诉的问题，提高政府回应性。只有以群众评价为标准，从公众的根本利益出发提供公共产品和服务，才能从根本上优化乡镇政府行政效益，实现其行政效能的长效机制。