城市管理者与摊贩的“战争”

王　刚　袁　野　刘　巍

随着中国城市化的到来，失业人口摊贩化、摊贩群体弱势化、摊贩经营非法化等问题的出现，使街头摊贩管理成为一个城市治理的难题，而城管则成了这支弱势队伍的直接对立面

对于一个初到北京的外地农民来说，一辆三轮车，可能是他赖以生存的全部财产。

23岁的齐建志，来自河北农村。7月，他的第一辆三轮车被城管抄于北京的青龙桥。交完200元罚款，他全身只剩下五六十块钱。好在，城管后来把车和桃子还给了他。

齐建志承认自己做无证商贩这一行的经验不足，才干不到一个月，就被抄了两次。但他认为，他不是不懂法，而是因为城管从来就是上来就抄他的车，从来没有对他讲过法。8月11日那天，海淀区城管的联合行动第二次抄了他的三轮车。7天后，齐又推着一辆新买的旧三轮车上了街。他不想离开这个城市。“这个城市是大家的，只要有能耐，就可以生存下去”，他说。

齐建志是北京近30万名的无证游商中的一位。而他们与城管之间的“猫鼠战争”，每天都在北京的大街小巷上演着。

城管：随着城市化应运而生

“城镇化是经济发展的必由之路。由于中国人口众多，而同时地区之间、城乡之间的发展又极不平衡，因而，大量的各类人员涌入城市，并造成城市的扩张，是不可避免的。” 清华公共管理学院教授于安一再提到“淘金梦”在现代中国城市化进程中扮演的重要角色，带有暴发欲望的“淘金行为”是这个时代的普遍现象。

中国的城管队伍，正是在这种城市化的背景下诞生的。

据1984年就开始进入北京市容监察大队，现任海淀城管大队队长的尹肇江回忆，1995年时，北京的集贸市场的总数已达1125个，达到历史最高点。很多市场，依托河边、路边、墙边而迅速形成，同时还有数以万计的零散游商在沿街叫卖。也就是从这一年开始，北京市开始了对“三边”市场的整顿，工商部门不再审批“马路市场”。

社会科学院管理所所长、北京市城管特聘的执法监督员张耘介绍：“1996年左右，在北京城中，小商贩突然像雨后春笋一样冒了出来。而这时，在工商、市容、环保、交通等等行政部门，各自进行行政执法，职能交叉，效率低下。”

为适应这种情况，新法规不断出现，“每出现一个新法规（如《市容法》等），就可能要成立一个新部门来执行它。”张耘说，这就是当时流传一时的所谓“九个大沿帽去管一个破草帽”现象。

1997年4月，经国务院批准，北京市政府向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》，原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作，并要求城市规划、工商行政管理、园林、公安、市政管理、环卫和环保等部门积极支持、全力配合。

一个月后，北京市宣武区城市管理监察大队正式成立，这是全国第一个经国务院法制局批准的综合行政执法试点单位。

性质模糊的城管队伍

第一批的城管队员，是从工商、市政、环境等各政府部门调来的在职人员。后来，又陆续有复员转业军人加入。在全国实行公务员考试之后，这支队伍中，又加入了通过考试进来的大学生和其他行业人员。据海淀区城管监察大队宣传科长介绍，目前，这支队伍的平均年龄是三十七八岁。

除正式城管之外，还有一支协管员的队伍，属于各区和各街道管理，通常是“40、50人员”，也就是说，这支队伍主要由北京的下岗职工组成，年龄更偏大、文化水平等也会比正式城管队员低一些。

张耘说， 1997年宣武区成立城市监察大队后，综合执法试点“效果非常好”，“效率高，问题解决得快。”

这一试点很快在北京和全国推广开。在全国，至今已有80多个城市建立了城管队伍，但这支队伍的归属并不一致，比如在合肥，这支队伍归市容环境卫生管理局管。有不少地方城管队伍都划归建设部门主管，而有些则归市容局或别的部门管理。

而到了中央一级，它的对口部门，被归到建设部。

编制问题，只是城管性质模糊的一个方面。法律地位不明确，是城管的另一个大问题。

从1997年全国第一个综合执法试点建立到现在，城管队伍已经经过了9年多的发展，但是到目前为止，全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。查阅北京城市执法局的文件汇编，可以见到：1997年的第12号，《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》，及第77号，《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的通知》;1998年第110号，《关于北京市城市管理综合执法试点工作扩大区域的通知》;或是2003年市政管字第342号，《北京市区县城管监察组织行使的职权》等等文件，但却没有一个针对城管的专门和独立的法律法规。

没有专门和独立的法规，城管综合执法只能参照其他相关法律。

1996年颁布的《行政处罚法》，是最早肯定综合执法的法律文件。其第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

张耘解释道，也就是说，城管只有对“物”的处理权，没有对人身进行限制的权力。他们的执法方式，主要是罚款和没收财物。而协管队员，并没有真正的执法权，只能协助城管队员执法。

每次城管查抄之后，对于那些没收的物资，都怎么处理，法律上也没有规定。张耘曾询问过，那些属于生鲜物品的瓜果蔬菜怎么处理？城管队员回答她说，都上交，送了社会福利院。可是，那些没收来的三轮车、煎饼炉子也送福利院吗？“实际这些物品该怎么处理，都没有规定”，张耘说。

与法律规范缺失相对应的，却是城管执法范围的不断扩大。1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能，但是9年过去，历经3次职能扩张，到2002年时，扩大为8项职能105项行政处罚权，到现在，已经包括了13大类共285项行政处罚权。涉及范围之广，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。井盖丢失、下水道排水口堵塞、燃气管线漏气、违法停车、毁坏绿地、施工现场扬尘和遗洒、黑导游等等各种杂事，都在城管的管辖职责之内（另见资料）。每当城市发展中出现了新的问题，城管管辖的范围就有可能扩大一次。

他们为什么选择当无照商贩？

8月18日中午，北京海淀的中关村街道旁，一排8个无照小贩在卖盒饭。云腾时代公司孙龙涛买了盒饭，他坦言对记者说，自己如果上班，差不多每天都会买小贩的盒饭。他公司的员工也大多如此。他说，虽然附近电子商城有吃饭的地方，但中关村这么多人，根本没法满足需求。他认为中关村一半的人都在吃无照商贩卖的饭。

一位来自山东的22岁刘姓摊贩对记者说，去年他被抄了8辆车，今年抄了2辆，罚了8次。他说海淀分队的城管很厉害。在被记者问到，既然这样，为什么不进市场去卖货时，他的22岁的老乡赵鲁说，市场进不去，摊位少、位置偏、摊位费太贵。

35岁的小贩王志军，在8月11日那天被抄走了卖水果的三轮车。失去车后，他捧着一个保温箱，在卖冰镇饮料。他说，并不是没试过干其他职业，但都不好做，比如去打工，老板有时会不给钱。

做无证商贩，风险如此之大，究竟收入几何？一些小贩向记者含糊地承认，一个月收入近2000元。而进入市场去做有执照的商贩，据北京市社科院管理所所长张耘了解到的情况，每月的摊位费，通常在1000到1500元。

“他们的行为确实违法了，毫无疑问。”张耘说，“但是背后折射出的问题，是政府如何解决城市中那些低收入者的生活和就业问题。”

“我们的政府为什么不能建立一些摊位费极其便宜的市场，或者不收摊位费的，完全是一种公益性的市场，就让这些没有资金的人，去从事一些老百姓需要的小商品的买卖？”张耘告诉记者，她认为政府可以制定一些规则，比如符合什么状况的，才能进入这个市场，然后进行分梯级管理，比如在这个市场中经营满两年的人员，已经积攒了一定的资金和经营经验，这时候就需要退出市场。“当然，前提是这些市场的选址要方便老百姓去购买。”张耘说，“政府需要付出一些成本，但是从长远看，是有利于城市管理和社会稳定的。”

“一脚定乾坤”的执法方式

自从2003年1月，北京市城管执法局正式挂牌成立后，城管执法者和自由摊贩的矛盾开始逐渐升级，据尹肇江介绍，双方从“打游击”开始向面对面的对抗演变。

尹说，城管执法局成立后的一个变化，是开始施行“千分制”考核，这是一种对工作指标的考核方式。当时，交警队和公安部门都开始以罚款的方式“创收”，还有相当的上缴指标，而在城管部门，也存在这种任务指标。

另一方面，政府对于城市管理的力度在不断加大。

于是，大家都不愿看到的暴力对暴力的局面出现了。

据尹肇江回忆，城管的重大整治行动，往往是分管市长亲自挂帅亲自督察。他记得有许多次，半夜里被反复的电话铃声惊醒。有一次是副市长打来的，说看到人大东门外有一个无照经营的烧烤摊。

他马上组织人去执法。行动刚布置完半个小时，协管员打来电话说，城管被摊贩打了。

城市管理广播一位不愿透露姓名的志愿者对记者说，“李志强事件具有一定必然性，你知道吗？城管是一脚定乾坤，全部都是一脚定乾坤。”所谓“一脚定乾坤”就是抄摊儿。

城管队员王恺力（化名），在没当上城管队员时，看见过城管队员在街上抄摊儿。“我当时无法理解”，他说，“成桶的白米饭最后被倾倒在垃圾堆上。后来，当上了城管队员，没想到我也开始抄摊，我是不得已。但‘李志强事件后，我现在很困惑。”王恺力的困惑，在城管队员中，非常有代表性。文明执法，犹如秀才遇见兵，恐怕不能解决问题，只好“一脚定乾坤”。用城管们的话说，在街上执法，这是最高效率的方式。“身为城管，在其位谋其职，我没有选择。”王说。

而用尹肇江的话说，北京有30万无证摊贩，而他们城管仅有5000人。“一个城管要面对60个无证摊贩，不想用暴力都难。”

然而，正是这种“一脚定乾坤”做法，使一线的城管面临更多的暴力抗法。中国政法大学教授马怀德在接受记者采访时说：“暴力执法，会带来暴力抗法。”