“现在的中国城市不再是十几年前的了”

黄艾禾　付碧莲

城管反映出的问题，是中国城市化进程中所遇问题的集中体现

马怀德，中国政法大学副校长，中国行政法专家

中国新闻周刊：今天我们看到的城管问题，是中国在城市化中遇到的特有问题？

马怀德：应该说，计划经济年代，城市是好管的。那时有户籍制度、单位制度、行政命令这些制度，比如一个外地人来北京，至少要办一个临时户口。那时，经济没有那么活跃，它需要不了那么多外地人，也容纳不了这么多外地人，而人们的这种维权的意识、民主的观念以及在经济上要获利的冲动都不如现在那么强烈。

因为经济发展了，城市的规模在迅速地膨胀、增加，流动人口在增加，城市管理就出现了新问题，这些新问题都是传统的城市管理方式所解决不了的。用户籍制度管，这些人都没有户口，用单位制度管，这些又都是流动人口，没有归属，这些东西都不奏效了。

中国新闻周刊：现在有人提出，今天我们让城管管的事，在国外通常是由警察来管的，我们为什么不让警察来执行呢？

马怀德：这个问题，我曾跟一位北京市的副市长在一个研讨会上专门讨论过。他当时说，这里有两方面的考虑，第一，有些事是警察该管的，但还有些事是警察没必要管的，警察是一种具有强制力的、应该说最严格、最终的执法部门。因为它有限制人身自由的权力，所以说对小商小贩的指导、劝导这些都让警察去做，警察可能会不堪重负，也不符合警察的形象；第二，如果这些事都推给警察的话，街面上到处走的都是警察，给人一个印象——这是一个警察国家。这个形象不太好。

中国新闻周刊：为什么在国外警察就管得了，也没有给我们一种警察国家的印象呢？

马怀德：这就是中国的城市化和国外城市化的巨大差异。第一，他们人口没有我们这么多。而我们现在要吸纳、消化几亿农民的劳动力，面临的人口基数差别太大。

在国外，城市管理、社会管理也不需要这么多警察。这里就是城市管理的配套的根本思路问题了，你是疏，还是堵。比如，人家就允许在周末或某个时段让无照商贩进行市场交易，划定一定的范围。我们现在基本上都是堵的方式，只要有无照商贩就全部取缔，别在我这个区域内出现，至于这片的居民是不是需要这种服务，这些商贩的生存问题，都不在考虑之列。

中国新闻周刊:你的意思是，这些问题，单靠城管也是解决不了的？

马怀德：我们现在城管的这些权力，比如北京城管的285项行政执法权，只是完整的执法权力中的一段，或者说末端的权力，就是处罚权。前面的管理权它是没有的。比如商业部门负责商业网点的布局，城管只负责取缔，没有执照就取缔。但有时候这种布局可能就不合理，比如这里原来有商业网点，在开发商开发房地产用地之后，这些网点都拆了、卖了，无法满足这些社区的消费需要。这就会出现游商、无照摊贩，城管又只负责取缔，这样就必然会出现冲突。

中国新闻周刊：按你的看法，现在城管的权力，是应该扩大，还是收缩？

马怀德：今天城管难就难在这儿。它的权力很模糊。它管的事非常琐碎，又有一定的风险，却没有专门立法依据。执法底气不足，社会评价也不高。其他部门都不愿意管的事，都推给城管。而有些事城管已经管起来了，有些部门又想拿走，又没有什么方法阻止。比如，在北京打黑车，最早城管不管，后来市政府统一把打黑车交给城管。过了一段时间，北京市交通委员会又在管这事了，就变成了两家部门都在打击黑车。而交委会是有法律依据的，我给你的职权是政府临时划给你的，我随时可以要回来。

现在城管成了矛盾的焦点，但它反映出来的问题还是城乡差别问题。它集中体现城市化进程中出现的新问题：比如说流动人口子女的教育问题、最低生活保障问题、医疗问题这些问题城管解决不了，他们只是听从命令上街去执行的人，城管的力量是有限的，全北京市也就四五千人，而北京市的警察有四万多人，但城管承担的责任不比警察少太多。

中国新闻周刊：我们在城市化的进程中，是该更注意效率，还是公平？

马怀德：我觉得我们的城市管理的观念要变，不能为了追求城市管理的洁净、整齐、文明，就一刀切地把所有你看不惯的东西都赶出城外。这可能达到了城市整洁、文明、花园城市的要求，但实际上又失去了很多，失去了老百姓需要的便民的服务或者不同层次的消费的要求，让一些本来在这儿就业、维持生计的人失去了市场。而且，可能一时解决了问题，但是从长远来看解决不了这个问题。所以城市管理者要承认现实、面对现实，因为现在面对的现实不是十几年前或二十年前的了。