江苏幼儿教育事业发展与体制改革研究报告

刘明远　张　晖

【摘要】“九五”以来，由于适龄儿童人数的减少、中小学布局结构的调整，尤其是幼儿园办园与管理体制的重大变革，江苏幼儿教育事业出现了许多新情况、新矛盾与新问题。必须进一步理顺幼儿园的办园与管理体制，确保幼儿教育事业的健康、持续、快速发展。

【关键词】幼儿教育；事业发展；体制改革；报告

改革开放以来，江苏幼儿教育事业发展和体制改革取得了长足的进步。全省一类幼儿园从1997年的500所增加到2002年的1400所，在一类以上幼儿园接受优质教育的幼儿从1997年的15.1万人上升到2002年的47.9万人，占全省学前三年幼儿总数的33%，优质教育资源正在不断扩大；多元化办园体制不断完善，社会力量办幼儿园从1997年的542所增加到目前的2138所，占全省幼儿园总数的24.1%；幼儿园教师队伍不断优化，学历达标率由五年前的75%上升到目前的92.72%，其中大专以上学历的教师占21.1%。但是，“九五”以来，江苏幼儿教育事业的发展也存在不尽如人意之处，主要体现在三个方面：一是幼儿教育事业的发展与广大人民群众接受良好教育的需求不适应，二是与整个教育事业的发展不协调，三是体制改革过程中许多政策与管理措施不配套。尽管“九五”期间幼儿教育事业的“滑坡”在全国具有普遍性，但江苏有其诸多“特殊性”与“差异性”。

一、江苏幼儿教育事业发展与体制改革的基本情况

（一）1990～2002年江苏幼儿教育事业发展状况

1990年以来的十二年，江苏省的幼儿园数、在园幼儿数以及幼儿园教师数的变化轨迹基本呈“抛物线”状，即“八五”期间明显递增，但“九五”以来明显递减（见表1）。

（二）1996～2002年江苏幼教事业与京、津、沪、粤、浙等五省市“三项指标”的比较

由于各地经济、社会发展不平衡，尤其是人口基数、城市化率不相称，简单类比“三项指标”的绝对数没有意义。但我们可以通过这六个省、市幼教“三项指标”的变化轨迹（见表2），看出其各自事业发展的起伏与走向，这有助于我们更好地把握江苏幼教事业的现状。

六个省、市幼教的“三项指标”，“九五”以来都有不同程度的起伏，但其他五个省、市均没有像江苏这样“大起大落”。特别是浙江、广东两省，无论是幼儿园数,还是在园幼儿数和幼儿园教师数，“九五”期间基本呈上升趋势。即使到了2002年，同比1996年，两省的幼儿园数、在园幼儿数以及幼儿园教师数均有所增长。但江苏的情况并非如此，同比1996年，“三项指标”分别下降58.39%、38.18%、35.33%。

（三）“九五”以来江苏幼教与全国幼教“三项指标”的比较

如果说，京、津、沪是直辖市，没有代表性；粤、浙是发达地区，没有普遍性，那么，我们不妨将江苏幼教“三项指标”与全国作一比较（见表3）。

从表3中，我们得出的结论是：全国幼教“三项指标”尽管 “九五”以来也在下降，但降幅十分有限；而江苏幼教“三项指标”，则降幅颇为明显。

（四）1990年以来江苏的出生人数、出生率及适龄幼儿的学前三年入园率

通过“九五”以来江苏3～6岁适龄幼儿数与学前三年入园率的比较分析，我们可以进一步了解与把握江苏幼儿教育事业过去和现在究竟处于什么状态、何种发展水平。

1996年江苏3~6岁适龄幼儿数与学前三年在园幼儿数分别为323.97万人、 206.14万人，入园率为64%；2002年的适龄幼儿数与学前三年在园幼儿数分别为231.82万人、127.43万人，入园率为55%，六年时间里整整下降了9个百分点。

此外，2002年江苏3～6岁适龄幼儿数同比1996年，负增长仅为26.59%；但2002年江苏3～6岁学前三年在园幼儿数同比1996年，负增长却为38.18%，相差近12个百分点。

当然，学前三年幼儿入园率并非是指每一个儿童都必须接受三年完整的幼儿园教育，而是把3、4、5周岁所有适龄幼儿数作为分母，同一时期在园幼儿数（含学前班）作为分子所得出的百分比。学前一年幼儿入园率仅指5周岁适龄幼儿在园（含学前班）的百分比。后者的比率要远远高于前者，因为面广量大的农村地区、贫困地区、边远及少数民族地区更多的幼教机构附设在小学的学前班，即学前一年教育。

全国3～6岁学前三年幼儿入园率2000年为37.5%、2001年为33.6%、2002年为36.8%；^[1]全国幼儿教育事业“九五”“十五”规划中要求:3～6岁学前三年幼儿入园率在2000年和2005年分别达到45%和55%。北京3～6岁学前三年幼儿入园率为80.8%（1999年），广东为57%（2000年）、浙江为84%（2002年）。江苏3~6岁学前三年幼儿入园率为55%（2002年）。

(五)2002年江苏各地区幼教事业的发展状况

江苏苏南、苏中、苏北各地区幼儿教育事业发展的现状差异较大。2002年同比1996年，幼儿园数苏中减少得最多，递减了71%；在园幼儿数和幼儿园教师数苏北下降得最多，均为50%。而苏南幼儿园数下降了53%，在园幼儿数和幼儿园教师数仅下降了20%左右。全省在园幼儿数下降最多的地区是：徐州（58%）、连云港（57%）、宿迁（46%）。幼儿园教师数下降最多的地区是：徐州（66%）、淮安（66%）、宿迁（46%）。

2002年苏南、苏中、苏北各地区学前三年入园率与师生比的情况：苏南3~6岁适龄幼儿三年入园率为76%，苏中为67%，苏北为51%。苏南的师生比为1∶17，苏中为1∶15，苏北为1∶31。全省学前三年入园率最高的地区分别是：苏州（99%）、无锡（80%）、南京（78%）；最低的地区分别是：连云港（48%）、宿迁（50%）、徐州（52%）。全省幼儿园师生比最低的地区是南京（1∶11），最高的地区为淮安（1∶57）。

(六)全国各地改制的情况

从表4、表5、表6、表7中，可以清楚地看出我国幼儿园办园体制坚持“两条腿走路”的大致轮廓。1996年全国民办幼儿园占幼儿园总数的比率仅为12.34%，2001年上升为39.86%，其中浙江、江西、四川、黑龙江、吉林和广西，民办园的比率均已超过50%，基本形成了“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合”的发展格局，这是人心所向、大势所趋。

从目前来看，江苏民办幼儿园的比率为24.06%，低于全国平均水平15个百分点。如果简单以民办园比率的高低去衡量幼教事业发展的成败得失，显然是不慎重、不妥当的，两者没有必然的因果关系，关键是要看在园幼儿的数量，尤其是3~6岁适龄儿童学前三年入园率以及幼儿园教育教学的质量。

(七)江苏幼儿园体制改革的类型

目前，江苏共有1096所幼儿园改制，其中省级示范幼儿园22所，占省级示范园总数的12%。据调查，江苏幼儿园体制改革的类型主要有以下五种：一是以产权制度改革为目标的办园体制改革，吸引社会力量投资办学，逐步实现办学主体多元化和办学形式多样化；二是以承办与租赁为主的办园体制改革，即在产权不变的情况下，采取承办、租赁、委托、合作、合并等方式，改变幼儿园的经营使用权，每年向政府交纳一定数额的租金；三是完全停止财政拨款，对幼儿园采取“休克疗法”；四是拍卖公办幼儿园，用以偿还农村信用合作基金以及义务教育的欠款；五是以增效为目的的幼儿园内部管理机制的改革，在所有权、使用权不变的前提下，公有民办，引进竞争机制，改革幼儿园内部人事、经费等管理制度，提高保教质量，增强社会和经济效益。

据我们对江苏省六个地区的调查，幼儿园体制改革的类型如表8。

二、江苏幼儿教育事业发展与体制改革过程中存在的主要问题及成因分析

（一）主要问题

1．入园率有所下降，事业规模没能得到应有的扩张

全国3~6岁幼儿学前三年入园率1995年为35.38%，2000年为37.53%，2001年为33.63%。江苏学前三年入园率1996年为64%，2000年为58%，2002年为55%。全国的落差是2个百分点，江苏的落差是9个百分点。

对比广东、浙江两省，无论是幼儿园数、幼儿园教师数，还是在园幼儿数，2002年同比1996年，广东分别增长18.09%、40%和4.64%，浙江分别增长0.04%、48.84%和18.86%，江苏却分别递减58.39%、35.33%和38.18%。2002年，广东、浙江学前三年入园率分别为60%、84%，江苏为55%。

徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁等五市，是江苏省3~6岁适龄儿童的人口大市，在园幼儿数2002年同比1996年，分别递减58%、44%、40%、57%和46%；幼儿园教师数徐州、淮安递减均为66%，宿迁递减46%。

2．改制政策不配套，幼儿园有形、无形资产未能得到有效保护

幼儿园资产的流失主要体现在两个方面：一是改制前对幼儿园资产的评估和审核不规范。根据我们的访谈，在幼儿园改制前，各级地方政府对幼儿园资产的评估没有统一的评估标准，也没有专门的机构对幼儿园的资产进行评估，没有执行阳光操作。如某县一镇中心幼儿园固定资产总值评估为160多万元，政府却以69.7万元转卖给私人经营。另外，拍卖得来的资产挪作他用，一些乡镇以卖幼儿园来偿还社会借贷资金，有的用以抵偿政府对义务教育的债务。二是在某些地区，幼儿园的无形资产受到相当大的破坏，改制实行“一刀切”。无论是省级示范园，还是在乡镇起指导管理作用的中心园，一律拍卖。改制中对省级示范园没有优惠的政策，也没有任何保护措施，任其在改制过程中自生自灭。这样的做法严重影响了省级示范性实验幼儿园在当地示范辐射以及管理功能的发挥。

3．教师工作积极性受到挫伤，主体作用未能得到较好发挥

政府对幼儿园改制的操作程序简单化和不规范，使幼儿园教师对改制缺乏心理准备，对自身的去留十分担忧，工作积极性受到较大影响。

改制后幼儿园教师的切身利益得不到保障，养老保险、医疗保险以及失业保险等未能及时办理。苏北地区改制幼儿园的教师多次集体上访，造成了极为不好的影响。在工资方面，尤其是苏北、苏中地区，教师工资收入普遍减少，只在经济发达的苏南地区有一半以上的教师工资收入得到提高。

幼儿园教师的继续教育得不到保证。幼儿园改制后实行自负盈亏，有些幼儿园的主办者为了尽快收回成本，把办园的经费压缩到最小值，削减或取消教师的进修和园内外的观摩活动。

（二）成因分析

1.人口出生率急剧下降，是江苏幼儿园入园人数下降的主要原因

根据统计分析，1991年江苏全省的出生人数为116.03万人，出生率为17.05‰；2000年出生人数为66.01万人，出生率为9.08‰。在这10年左右的时间里，全省的出生人数与出生率分别下降了50%左右。这就使得3~6岁适龄幼儿人数从1996年的324万人降为2002年的232万人，减少92万名适龄幼儿。1995年，全省在园幼儿数为214.7万，2002年为127.4万，减少88万。

2．农村小学的大面积撤并，是江苏在园幼儿人数大幅下降的又一因素

在江苏的农村小学,尤其是苏北地区面广量大的村小,一般都附设学前班。但“九五”期间，随着全省中小学布局调整工作力度进一步加大，学前班数量和幼儿数急剧减少。

1996年全省小学数为25836所，2002年为13372所，递减48.24%，撤并了接近一半的小学。在这五六年的时间里，撤并小学达1000所以上的有徐州、苏州、南通、淮安、盐城、泰州、宿迁等7个市，这些市的总人口均在500万以上，3~6岁适龄幼儿人数相当庞大，尤其是徐州、淮安两市2001年小学附设学前班幼儿数占在园幼儿总数的57.52%和54.95%,一半以上的在园幼儿是在小学的学前班，真可谓“牵一发而动全身”。

1996年，农村小学附设学前班在园幼儿数为40.01万，农村在园幼儿总数为99.07万，前者占40.39%；随着面广量大的村小被撤并，“皮之不存，毛将焉附”，这一比率逐年下降，1999年为36.18%，2000年为37.58%，2001年为31.85%，2002年为31.27%。

全省学前班数2002年同比1996年减少5385个，学前班幼儿数减少31.42万人，递减50%以上。

3．改制时机不成熟，改制方案粗糙

幼儿园的改制，尤其是经济落后地区幼儿园的改制应该慎重。因为经济落后地区尤其是农村地区幼儿教育的水平与大城市相比本来就有很大的差距，若采用“一刀切”的改制方式，势必对幼教事业的发展造成难以弥补的损失。^[2] 如，幼教师资流失问题主要在乡镇和村。过去一个镇有一名幼教辅导员，负责指导全镇各个村的幼儿园教学教研工作，改制后，为保教师编制，幼教辅导员调至小学任教，使乡镇的幼教教研处于空白。改制必须适合各地的实际情况，要有一整套完备的政策法规和管理机制。

4．政府对幼儿教育重视不够，“甩包袱”现象时有发生

幼儿教育作为终身教育的起步阶段，无论是对国家还是对个人，其意义都是非常深远的。对一个国家或一个地区来说，幼儿教育不仅仅是教育事业，更应是社会公益性、福利性的事业。幼儿教育具有这样一种双重身份，理应受到政府部门的高度重视，但常常受到冷落。

农村税费改革取消了农村教育费附加和农村教育集资，乡镇对教育的投入普遍弱化。为此，幼儿园改制似乎给乡镇带来了一线生机。如，我们调查走访的江苏第一个改制（拍卖）的公办幼儿园——黄珏镇中心幼儿园，其改制的原因是镇政府出现财政赤字，为了弥补财政赤字，镇政府只好“拆东墙补西墙”，于1998年将镇中心幼儿园拍卖掉，并关闭了六所村幼儿园，以保证镇中心幼儿园的生源。再如某区1999年下发有关文件对全区公办园“断奶”，其主要目的是为了“节支”（“甩包袱”），此类“改革”造成较大的负面影响。

5．政策法规不配套，行政部门之间不协调

幼儿园管理职责不明，导致幼儿园改制后出现混乱局面。1987年国务院办公厅转发的《关于明确幼儿教育事业领导职责分工的请示》，明确规定幼儿教育实行地方负责，分级管理，有关部门分工合作的管理体制。但在市场经济条件下，某些部门从各自的利益出发，以各种名义对幼儿园进行行业管理，变相收费，致使幼儿园负担过重。

幼儿园的改制工作应由哪个部门负责，应由哪个部门或哪些部门协同解决改制后的一系列问题，应由哪个部门来审批和管理改制园，应由哪个部门来审批和管理私立园？这些问题长期得不到解决，是导致改制带来一系列问题的重要根源。

幼儿园改制后，出现了许多私立园，但其审批并不通过教育局的业务处室，实际审批部门又没有专业人员对办园者的资质进行严格科学的专业评估。幼儿园开办后，教育局有关幼教干部对其进行督查，但不管合格与否，私立园的主办者可听可不听，因此管理处于两难境地。从教育质量和工作职责的角度看，业务处室该抓该管，但“懂行者没有审批权，有权审批者又不懂行”，这种局面任其发展下去，幼儿教育的发展走向可想而知。

三、完善和创新江苏幼儿教育体制的几点建议

（一）提高认识，深化改革，切实加强对幼儿教育事业的领导和管理

发展幼儿教育，政府有义不容辞的责任。各级政府和教育行政部门应真正把幼儿教育放在优先发展的位置上，切实加强对幼儿教育的领导和管理，依法将幼儿教育纳入地方经济社会发展的总体规划，列入自身的工作计划和议事日程之中，研究制定加快本地区幼儿教育事业改革和发展的规划与意见。

当前，首要任务是结合江苏实际，切实贯彻落实国务院办公厅于2003年3月转发教育部等10部委（单位）《关于幼儿教育改革与发展指导意见》的精神，尽快出台实施细则或意见，迅速制止全省幼儿教育事业的滑坡，有效解决幼儿教育体制改革过程中出现的无序、失控现象。

（二）理清思路，明确职责，确保幼儿教育事业的健康发展

实施幼儿园的改制，一方面是为了弥补政府的教育经费不足，更重要的是要促进幼儿教育事业的健康发展，基本普及幼儿教育，提高幼儿教育的水平。因此，幼儿园改制要慎之又慎，不能仅仅是所有制（即产权）的变更。变更幼儿园所有制的同时，要改革幼儿园的内部管理机制，激活幼儿园的用人机制，以人为本，保护和开发教育资源，尤其是人力资源，提升幼儿园的形象，吸引和吸收社会资源，更好地促进幼儿园的发展，提高保教质量。

（三）建章立制，落实措施，进一步规范和完善幼儿园的改制行为

为了适应经济和社会的发展，幼儿教育机构应向多元化办园方向发展，引进市场机制，这是历史的必然。在改革过程中，对存量中优质的部分，一定要保持并争取增值；对劣质的部分或处于中间状态的部分，要引进必要的机制加以激活，进一步扩大优质教育的资源；对于增量的部分，先要“放水养鱼”，坚持“发展是第一要务”的基本原则，促进幼儿教育事业持续、快速、健康发展。

有关幼儿教育体制改革的政策法规，应有利于强化政府行为，有利于增强教育行政部门的主管职能，有利于调动社会各界办园的积极性，有利于改善办园条件，有利于提高教职工的积极性和维护他们的正当权益，有利于办园水平、办园质量以及办园效益的全面提升。

在幼儿教育体制改革的问题上，既要坚决反对政府“甩包袱”，更要明令禁止少数人“淘金矿”。“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡（镇）中心幼儿园，已出售的要限期收回。公办幼儿园转制必须经省级教育行政部门审核批准。”这几条是识别真假重视和能否规范幼儿教育工作的“试金石”。

(四)精心谋划，想方设法，妥善解决中小学布局调整后农村幼儿的入园难问题

2000年全省撤并村小2143所，2001年撤并3356所，2002年撤并2382所，三年共计撤并7881所村小。根据2001年4月召开的全省基础教育工作会议上公布的中小学布局调整标准，即“1万人口1所小学，3~5万人口1所初中，10万人口1所高中”这一要求，“十五”期间后三年（2003~2005年）有5000~6000所的村小被撤并。

村小的大规模撤并，波及附设在这些小学的学前班。据统计，1996年全省学前班为16696个，2002年为11311个，减少5385个；1996年全省学前班幼儿数62.71万人，2002年为31.29 万人，直接造成农村在园幼儿数锐减31.42万，递减50%以上。

诚然，随着江苏整体推进城市化步伐的加快，人口城镇化水平在不断提高。据2000年第五次全国人口普查的统计，全国人口城镇化水平为36.09%，江苏为41.49%，高全国5.4 个百分点，但仍列在上海（88.31%）、北京（77.54%）、天津（71.99%）、广东（55.00%）、辽宁（54.24%）、黑龙江（51.54%）、吉林（49.68%）、浙江（48.67%）、内蒙古（42.68%）和福建（41.57%）等省（市、区）之后，在全国排名第11位。这就是说，江苏仍有接近60%的适龄儿童要在农村接受幼儿教育。

此外，随着出生率的下降，城镇在园幼儿的绝对数量可能还会减少，而要提高3~6岁学前三年受教育率的增量部分必然主要落在农村地区。可以这么说，江苏幼儿教育事业发展的难点和关键，就在于能否妥善解决农村适龄幼儿入园难的问题。

在这方面，各地已经有了一些很好的经验和行之有效的做法。但从总体上说，工作与进展的程度并不尽如人意，亟待从思想观念、政策措施、人力物力的配备等方面一一加以落实。能否考虑以文件的形式，正式明确规定：要将布局调整后空余的村小改建成幼儿园，直接作为乡镇中心幼儿园的分园，并在体制与机制上加以创新，保本经营，保证质量；一部分村小（包括完小），尤其是苏北等经济欠发达地区的农村，继续保留学前班，鼓励举办灵活多样的非正规教育，尽量提供早期教育机会，并在经费上适当补助，在有关政策上适当倾斜，以便切实解决面广量大的农村地区适龄儿童的“入园少”“入园难”问题。

（五）齐抓共管，层层把关，高度重视弱势群体子女接受幼儿教育问题

随着我国市场化程度的加速，地区之间、城乡之间、人群之间的贫富差距在进一步扩大，相当数量的弱势群体子女接受幼儿教育这一问题应当引起我们的高度重视。一是城乡流动人口增加，一些原在农村接受教育的幼儿流入城镇以后没有进入幼儿园；二是企事业单位改制后原附属的幼儿园被任意关、停、并、转，大量适龄幼儿散落社会；三是部分下岗职工、低收入家庭的子女入园入托，在经济上有困难；四是旧城改造、新区建设、小区配套的幼儿园不能同步，甚至挪作他用或者高价出售，引发新一轮“入园难”；五是残疾儿童的入园问题。

针对以上情况，政府尤其是教育行政部门，要有紧迫感和责任感，要想方设法帮助这些弱势人群子女接受基本的早期教育。要倾注爱心，增加投入，倾斜政策，创新机制，大力发展以家庭为依托，公办与民办、正规与非正规相结合的多种形式的幼儿教育与服务机构，让这些弱势人群子女“进得来”“留得住”，并且要力争做到“一个不能少”。

（六）严格标准，严格程序，大力推进幼儿园教师队伍的建设

幼儿园教师队伍以非公办教师为主体，随着民办幼儿园比重的日益加大，非公办教师的比重还会增加。要根据《教育法》《教师法》，特别是《教师资格条例》的规定，严格幼儿园教师的从业条件和标准，严把入口关。对业已进入幼教工作岗位的不具备条件者，必须进行清理整顿，切实提高幼儿园教师专业化的水平，提高行业准入的“门槛”。此外，对于幼儿园园长，也要严格任职资格，要求他们具备相应的学历和资历。县、乡（镇）两级政府必须严把幼儿园教师和幼儿园园长的“资格关”，严格实行持证上岗制度，并为切实提高这两支队伍的思想和业务素质多做一些实事、好事。

与此同时，要切实保障幼儿园教师、幼儿园园长的工资待遇，特别要对民办或转制幼儿园教师的工资、住房、养老保险、医疗保险和失业保险等各类待遇作出明确规定，并在职称评定、业务培训、评优奖惩等方面要与公办教师“一视同仁”，确保全省幼儿教育“两支队伍”的稳定，切实维护他们的正当合法权益。

参考文献：

〔1〕王化敏：关于幼儿教育事业发展状况的调查报告，早期教育，2003.5

〔2〕彭云：江苏南通地区幼儿园办学体制改革调查的结果与分析，学前教育研究，2002.5

A Research Report on Development and Reform of Preschool Education in Jiangsu Province

LIU Mingyuan, ZHANG Hui

(Office of Preschool and Special Education Research, Jiangsu Research Institute of Education Science, Nanjing, 210013 )

【Abstract】Since1995, due to the decline in the number of children of the right age, the restructure of primary and middle school distribution, and especially the key reform in operation and management of kindergarten in Jiangsu province, there arise many new problems and conflicts in preschool education. Therefore, further attention must be paid to the operation and management system in kindergartens to ensure healthy, sustainable and rapid development of preschool education.

【Keywords】preschool education；development of the course；reform in system；report