投票权改革：ＩＭＦ的自我救赎

许　飞

IMF欧美中心主义的份额制不能反映新兴市场经济体崛起的现实，是这次改革的重点。而通过增加发展中国家的投票权，既能给IMF增资，又可追认债务国对IMF运行成本的贡献，一举两得。在这一过程中，日本要把中韩和亚洲其他新兴市场国家变为同盟军，使IMF的主导权一步步由欧美向亚洲转移，同时防止美国利用汇率来冲击亚洲国家。

9月19日，国际货币基金组织(Intemational Monetary Fund，简称IMF)新加坡年会通过增加中国、韩国、墨西哥和土耳其四国份额的初步改革计划后，美国新财长鲍尔森取道杭州，开始履新之后的首次访华“聆听”之旅。表面上看，中国从IMF这次的内部治理结构改革中得到了美国派发的大礼，对鲍尔森的来访也是礼遇有加，但实际上，北京领情的程度有限，可能还不如对于鲍尔森呼吁IMF更多干预亚洲国家汇率管制的警惕程度。

央行行长周小川已经表达了这种担心：IMF如果应美国所请，放弃对各国宏观经济政策的重点关注，而转化为一个类似汇率国际监管机构的角色，将导致IMF偏离其设立之初维护全球金融秩序稳定、防止金融危机爆发的宗旨，“这对全球金融稳定是很不利的”。

要理解北京为什么对美国的提携不甚领情，而周小川又缘何担忧IMF的改革转向，只须审视IMF这次自我革命的内在逻辑，并且熟悉它61年的变革轨迹。后一个问题可以从IMF的根本使命、主导力量及危机解决方式三方面切人，来获得一个相对完整的解答。

改革的内在逻辑

虽然IMF这次改革的初衷是通过增加新兴市场经济体的份额(quota)来提高发展中国家在IMF的投票权和影响力，其削弱的将是传统上占优势的欧洲国家的权益，但奇怪的是，这一决定得到了该基金所有大型股东的支持，包括原本被认为可能借机扩大份额的美国也对小国做出姿态，表示不会增加其投票权，只要能维持17％的权重即可。而23个反对成员国中，很多竟然是发展中国家，如阿根廷、巴西、印度和埃及——也许它们是为自己没有上第一批提拔名单而懊恼，或者就是斤斤计较于日本和德国等大国没有放弃权重增加。

不管怎么说，对IMF进行根本改革的提议已在19日下午获得成员国90．6％的投票通过。而IMF总裁罗德里戈·德·拉托(Rodrigo de Rato)说了，中国、韩国、墨西哥和土耳其“涨份额”只是第一步，主要因为它们目前在基金里的投票权明显低于它们在世界经济体里的影响力；接下来还有更重要的第二步，即着眼于在未来两年内拟定新的份额计算法，重新对各国的份额进行调整，届时该增的增，该减的减，且体现扶贫济困精神，而不是一些此次投反对票的国家所谓的“一些发展中国家所获得的额外份额，来自其他发展中国家”。

拉托总裁没有明言的是，IMF成立之初还是很有民主精神的：除了按成员国对机构认缴的股份(份额)的多少来分配投票权之外，还为每个国家分配了等量的基础投票权。但时光荏苒，IMF成员国从创立初期的35个发展到现在的184个，投票权的总量增加了37倍，而基础投票权在总投票权中的比重却从当年的11．3％下降到如今的2．1％，一国一票的原则已经彻底让位于10万美元一票的原则。现今的改革，不啻是在向原初的宗旨回归。

当然，在金融王国，经济效率从来要比民主精神重要，而IMF欧美中心主义的份额制不能反映新兴市场经济体崛起的现实，是改革前IMF最受诟病的地方之一。最常被提及的例子是，中国已是全球第四大经济体，可是在IMF的表决权重还不及比利时与荷兰的总和。这次改革后，只要中国从丰富的外汇储备中拿出约23亿美元，用于支付新增投票权对应的费用，就可以实现在IMF占的投票权从2．98％增加至3．72％，排名由第九位跳升至第六位，同时从IMF贷款的额度(份额的3倍以下)也会大幅调高，这自然是划得来的。

那么，美国一反常态地支持甚至主导了这次向发展中国家倾斜的改革，是不是纯粹出于效率优先、兼顾公平的学理考虑呢?并非如此，美国其实另有苦衷。风雨苍黄61载，美国从全球头号债权国和资本输出国渐变为世界最大的债务国，其在IMF的出资份额由人会之初的36．32％下降到近年的17．46％，很难再增加什么贡献。而随着世界经济的不断膨胀，IMF的资本额占全球贸易的比重也从1945年的58％下滑至2004年的3％，又因为坏账率不断攀升导致贷款总额从2002-2003年的300亿美元下降到2005年的40亿美元。

为了防止自身被边缘化的命运，IMF考虑大规模增资，并计划将各国等量的基础投票权提高一倍。这就需要调动广大发展中国家的积极性才能实现。此外，IMF长期以来不得不依靠提高贷款利率来支付持续上升的运行成本，借款国(主要是发展中国家)的财务贡献也显得越发重要。1982年至2002年，债权国对IMF运行成本的贡献比率从72％下降到25％，债务国的比率相应上升，但发展中国家的这一贡献并未在投票权中得以显现。如今，通过增加发展中国家的投票权，既能给IMF增资，又可追认债务国的功劳，一举两得。

至于位列第一集团的欧洲国家，之所以肯削弱自己的既得利益，也是因为大势所趋。现在亚洲贡献了世界经济总量的1／4，在IMF的份额却远远低于这一比例；相反部分欧洲国家拥有的投票权却高得不成比例，而且拥有IMF执行委员会共24个席位中的7席。这样的决策结构只能导致IMF的投资效益不断下降。为了挽回该组织的声誉，同时更好地进入亚非拉地区的市场；英、法、意、荷、比等国不得不稍作让步。换言之，伴随自身经济实力的增长和开放度的提高，中国等国在IMF的权益增长是必然的，并非某国恩赐的结果。

两大职责，不可偏废

IMF起源于一个简单而伟大的构想——稳定各国汇率，鼓励国际贸易。20世纪30年代大萧条时期，西方各国进行关税战，同时竞相推行本币贬值，使得国际汇率混乱，加速了世界经济的衰退，成为二次大战爆发的间接因素之一。后人感叹道：当商品和货币不能越过边境的时候，士兵就会越过边境。有鉴于此，1944年美国新罕布什尔州的布雷顿森林会议提出成立IMF和世界银行的构想。次年2月，IMF在美国华盛顿特区正式成立。

作为固定汇率制的维系者，IMF在布雷顿森林体系崩溃的情况下居然没有随之解散，反而在后来的国际性金融危机中屡屡扮演重要角色，这样的戏剧性转变可能连IMF自己也始料未及。对此，英国《金融时报》副主编马丁·沃尔夫的评论可以提供部分解释，“假如IMF不存在，我们也不会再去创造一个。并非因为它没有用处，而是因为当今世界缺少建立强有力多边机构的勇气和远见。单是这个事实就使得我们继承的遗产更弥足珍贵。”

将货币平价、汇率政策这样涉及经济命脉的“国之重器”交给多边机构统一协调，61年前的各创始会员国难得表现出这样的“勇气和远见”。但即使拥有这类尚方宝剑，IMF也难以担当起“全球中央银行”的重任，所以把世界各地的经济危机归咎于IMF袖手旁观其实并不公允。IMF创立之初的两大职责，一是监督各国币值相对稳定，在“可调整”范围内与美元挂钩；二是建立国际储备，当成员国发生暂时性收支平衡困难时提供资金支持。时至今日，除了将监督内容从“固定的货币平价”变为“各国稳健的、不至于影响国际金融秩序的汇率政策”，IMF的根本职责并未改变，不存在要向汇率监管机构转化的问题。

IMF近年来更为凸显的是它的“最后贷款人”角色。这是源自上世纪80年代开始的国际资本的自由流动浪潮。从1956年苏伊士运河危机起，IMF开始实施系统化的危机救援措施，经过1967的黄金市场危机、70年代的石油和外汇市场危机，以1982年债务危机为标志，IMF的国际最后贷款人职能基本确定。在1997年东南亚金融风暴中，面对遥控数千亿美元的对冲基金的四面出击，IMF总共向亚洲各国提供了1200亿美元的贷款。

这次新加坡年会期间，有人提出东亚各国的央行外汇储备占全球外汇储备的比重已上升至70％，而根据中日韩三国与东盟十国在伊斯坦布尔达成的共识，该区域内的换汇换利规模将从目前的395亿美元扩大到790亿美元，似乎东亚已经自强到可以不需要IMF救援了。但实际上，在遭遇外汇危机时，东亚独立支援的比例最多为20％，其余还需要全球性机构援手。正如新加坡总理李显龙所说，区域援助与监督机制固然有用，但却无法替代IMF和世界银行等全球性机构，尤其在协调主要经济体之间为弥补过失而调整方面。

不过IMF的功能缺失也是有目共睹的。1997年亚洲金融危机中，IMF未能根据事态发展采取正确的应变措施，墨守成规让该组织未能及时为亚洲国家提供“危机预警”，早已为人诟病。这次美国财政部长鲍尔森在他IMF会议的“首场秀”上，呼吁IMF应该就个别国家的汇率制订政策，严格制止汇率扭曲的情况发生，“无论那些国家有什么理由都必须受到制止”，虽然听起来颇为刺耳，但也就是要IMF把原来不适应“有管理”的浮动汇率制，已经偏废掉的第一种职能恢复起来，以应对固定汇率制瓦解之后的全球贸易失衡。

但这样的提议除了引起中国的警惕外，日本也已表达了反对意见。日本央行行长福井俊彦对IMF筹划指导委员会表示，加强IMF的货币角色将导致“焦点缩窄到个别国家的个别问题”，这样会“给市场发出错误的信号”。由于当前IMF对采取反货币管制行动有着很高的门槛，须证明货币管制国的动机，这使得美国财政部去年向IMF要求对中国采取行动的申请失败。亚洲国家担心一旦进行这样的改革，将帮助美国利用汇率来冲击亚洲国家。

欧美日三极博弈

8月下旬在华盛顿总部召开的IMF理事会上，欧美主张让四国提高出资比率，而日本主张将提高出资比率的范围扩大到东盟等十几个国家。数日后重新举行的理事会通过了一个折中方案，即前面所说的“两步走”改革计划。从这一轮争执中，可以看出日本是在替亚洲争取利益，这在新加坡年会期间也有所反映：9月18日，日本央行行长福井俊彦与周小川以及韩国央行行长李成泰进行了一次会面，“就全球以及亚洲经济进行了一些沟通”，据有关人士分析，福井俊彦与周小川可能也就共同反对美国的IMF改革提案进行了沟通。

日本在IMF当中是第二大出资国，但其影响力远逊于欧美。此轮投票权改革前，以中日韩为首的东亚国家在IMF中份额比例为13．42％，而美国是17．46％，欧盟是19．458％。显然，欧洲国家的整体份额超过了美国和东亚，与此对应的投票权和影响力也非同一般；美国居中，拥有超过15％底线的“独家否决权”，对IMF这个“亲生骨肉”表现出一种若即若离的态势；日本则从一个安于现状者逐渐向革命者转变，在会前会后拉拢发展中国家最起劲。

IMF的决策程序实行的是份额制度，份额越多，它所对应的投票权和借款权也就越大。可是由于历史的原因，欧盟拥有与其份额不相称的33．3％的高投票权，其中像比利时、荷兰或瑞典的投票权，居然与中国、印度或巴西相当甚至更多，这引起了包括日本在内相当多国家的不满。日本在IMF的投票权为6．1％，这使它的汇率政策更容易遭到IMF的批评。而不谈欧洲，就说美国在IMF的作为，也更多地是从本国利益出发，对不同受援国有不同的资金倾斜度。与美国利益切身相关者，往往能得到更快、数量更多的危机救援。2000-2001年土耳其和阿根廷相继爆发经济危机时IMF的不同表现，就已经深刻反映了这一点。

由于长期的矛盾积累，各方在2000年IMF总裁人选问题上，上演了一出“三国演义”。欧洲和美国一直有个不成文的约定，IMF总裁由欧洲人出任，世界银行行长由美国人担当。但1999年康德苏下台后，美国突然打破默契，推出费希尔作为下届IMF总裁候选人；欧洲寸土不让，并且空前团结，一致确定德国财政部副部长韦泽接受挑战；不久来自日本的神原英姿也加入战团。最终，虽然美国放弃争夺总裁席位，但也凭借否决权逼迫欧洲撤换候选人，改由时任欧洲复兴开发银行行长的德国人克勒出任总裁，双方打了个平手。

可以预见，类似好戏还将不断上演。事实上，美国对IMF的批评大多可以从欧美利益的不协调之处找到端倪。面对欧洲日渐统一所带来的集体话语权的提升，也难怪美国要趁这次IMF改革，把平日与它关系较好的墨西哥、土耳其(而不是印度、巴西)塞进提拔名单。同样，日本也必然不会甘心这次总裁争夺战中所扮演的“陪太子读书”的角色，它要把中韩和亚洲其他新兴市场国家变为同盟军，使IMF的主导权一步步由欧美向亚洲转移。

“救世良方”失效之后

继1997年的香港后，IMF年会举办地再度落户亚洲，引人瞩目。这个全球最大国际性金融机构的高级官员和经济学家们又一次回到曾经无数次辗转往返的东南亚，虽然繁华依旧，但经过了那场金融风暴的洗礼，秋风瑟瑟中，也许能生出些改悔的自觉吧。

事实上，2002年IMF发言人托马斯·道森曾亲口承认，IMF当年强迫马来西亚、印度尼西亚、菲律宾和韩国实行的“资本自由流动”和“金融机构破产”的建议，被证明是有失妥当的。可是，大多数IMF经济学家并没有这样的自觉，他们执迷于“华盛顿共识”的“救世良方”不醒，尽管这一共识的提出者威廉姆斯本人早已承认，将本为1989年拉美地区改革提出的自由化和财政紧缩药方当成放诸四海而皆准的真理，实在是荒谬可笑。

的确，“华盛顿共识”在解决墨西哥由高通货膨胀引起的经济危机时尚算灵丹妙药，但是面对根源在于金融部门而且具有“裙带资本主义”性质的东南亚金融危机时却全然没有效力，反而导致内需进一步萎缩和信贷困境，引起失业率上升和经济衰退，而IMF在后来阿根廷货币动荡中扮演的角色，则更具讽刺色彩到2001年，阿根廷的经济危机处于最严重的时刻，拖欠IMF的债务已经高达1200亿美元。为此，IMF制定了严格的财政货币紧缩计划，试图帮助阿根廷走出困境。出人意料的是，阿根廷反其道而行，实施宽松的货币财政政策，并且以拒绝偿还欠款为武器迫使IMF接受这一选择，反而在2002年走出低谷。

事实上，总结这么多失败的教训，IMF也在对它所开列的“救世良方”以及是否应该开出这些药方等问题进行反思。IMF现任总裁拉托承认，“IMF没有权力迫使一国政府改变国内政策”。而2001年11月IMF第一执行副总裁克鲁格在华盛顿提出的“国家破产”设想，则从隔绝金融危机传播的角度，给日后金融、债务危机的处置提供了新的思路。

根据克鲁格的解释，当一国发生了严重的债务危机时，应有一套准则保护债务国，使其在一定期限内避开债权国的法律纠纷，通过谈判实现债务重组；而一旦债务国步入国家破产程序，它可以通过严格的外汇管制隔绝金融危机向外蔓延。该机制要求设立IMF以外的独立机构评估国家破产的资格，并包揽债务国与债权人之间纠纷的调解，使债权人不能在本国法院提起清偿诉讼；债务重组方案只须得到大多数债权人的通过而非一致通过。

可想而知，国家破产机制得到了广大发展中国家特别是深受债务困扰国家的普遍支持。对他们来说，获得债务重组的机会和调整的时间，比减免部分债务或者提供援助更为重要。在国际组织的参与下进行主权国家破产后债务的谈判，要比与债权者分别进行谈判容易得多。当然，该方案也遭到发达国家金融机构的反对，他们认为应该更多地让私人机构和市场机制来解决发展中国家的债务问题，否则将导致流入发展中国家的资金剧减。

显然，反对“国家破产”的那些债权人希望IMF继续为他们的失败决策埋单，从而让他们从各类危机中全身而退。就此而言，IMF倒真该反省它的一些决策是否助长了债权人的道德风险，使他们忽略贷款的风险控制和债务国的还款能力，向一些金融体系、法律法规尚不健全的国家过度投入。正如弗里德曼教授所言，“每当世界市场出现风险时，投机家都会得到IMF的援助而不会受损，这是不正常的。IMF用别人的钱鼓励投机，成了东亚的不稳定因素。救济由于愚蠢投资而受到打击的民间金融机构，这件事本身就是个错误。”

虽然“国家破产”设想得到了包括美国在内的发达国家的认可，但除了来自债权人的阻力，这一方案得以实施还要克服不少困难。例如，方案要求债权国修改自己可能对债务国不利的法律，这涉及主权的让渡问题，同时也意味着，随着IMF逐渐淡化自己作为“金融界消防队”的角色，发达国家必须付出更多牺牲——其成功几率可想而知。但这一机制的提出，至少反映了IMF危机处理方式的转变，它希望建立一个平台，鼓励债务国和债权国在危机关头自己协商解决问题，而非事事依赖IMF的资金和它越来越不可信的救援计划。

IMF既非救世主，也不是什么妖魔鬼怪，它见证了二战以来世界经济发展的风云激荡、潮起潮落，并且在某种程度上改变了这一潮流的走向。虽然不乏极端者质疑它存在的合理性，但主流意见还是希望IMF通过“自我革命”壮大实力，在协调多边金融合作、促进全球经贸发展方面更上一层楼。而中国在IMF投票权的扩大，并非无足轻重的鸡肋，而是与其他发展中国家联手，推动IMF决策机制向有利于南北势力均衡化方向发展的良好开端。