政府不能随便给自己设定权力

去年３月，北京市政府法制办将《北京市房屋租赁管理办法?穴草案?雪》在网上公开征集市民意见。出乎意外的是，绝大部分市民对草案持反对意见。法制办已按照立法程序，请相关部门作进一步修改、完善，今年将再度开展调研、起草。

法制办的决定是明智的，它制止了一部不大合乎法治原则的法律被付诸表决的尴尬。可以设想，若是这样的法律获得通过，颁布施行，恐怕会激起民众的非议。而一部从一开始就遭到民众怀疑，更不要说非议的法规，其执行的成本将会非常高。

民众议论最多的，是该草案中的三项内容：出租合同登记备案制度、出租人和被委托人与派出所签订《治安责任保证书》、政府指导租金问题。这些条款，均设定了房屋出租人和房客的责任，相应地，也设定了政府的权力，而且，是相当巨大的权力。民众所质疑的，正是这些权力的正当性。比如，政府何以有权确定“指导租金”?芽而草案也未规定房管部门制定指导租金的程序，因而给其留出了巨大的自由裁量权。

至于治安责任，其实是将政府管理外来人口的权力，延伸到房屋租赁领域，但这种延伸是否合法?芽让房屋出租人承担起监督外来人口的义务，但政府是否可以随意向公民强加某种义务?芽

民众也质疑，地方法规能否在全国性法律之外为民众设定责任。《合同法》并未强制要求合同登记方可生效，那么北京地方法规是否有权要求租赁合同必须登记备案?芽

这部法规，因其被政府法制办搁置，而将其存在的大量问题暴露出来。其实，检视整个法规，似乎都侧重于设定政府的权力，而疏于对房屋租赁关系本身进行详尽而合理的规范。而且，权力设定条款普遍比较粗线条，从而给行政机关留出了相当巨大而灵活的自由裁量空间。

之所以如此，原因很简单：跟绝大多数法规一样，它是由行政机关主导起草的，起草者容易倾向于给自己设定权力，而尽可能地模糊自己的责任。可以设想，这样的法规是综合各相关行政部门的意见而制定的，其中涉及到每个部门的监管权力。各部门之间也会有博弈，博弈的结果通常是，每个部门都保留自己现有的权力，而主导起草的部门可以增加一点权力。立法不过是对各部门现有权力的一种肯定而已。

这部法规背后的行政机关主导立法，是目前立法的主要模式。经由这样的立法程序所制定的法规，容易忽视民众权利，而以认可和扩大各种监管权力为重点，导致民众从一开始就怀疑它是否公正。而法治的基本原理是：无公正，即无法律。

我们正在树立依法行政的理念。除了民众要接受法治教育，了解他们在法律上有哪些权利、责任，政府部门及其工作人员也需要接受普法教育，接受法治原理的教育。他们有必要知道，真正的法律究竟是什么，是为了达成什么样的目的。由此弄清，如何在法律之下行使自己的权力。

真正的法律，也即合乎法治原则的法律，旨在对民众之间的权利、民众的权利与政府的权力之间，划定合理而清晰的界限。当法律为民众设定责任、给政府设定权力的时候，应慎之又慎，应给出充足而令人信服的理由。同时，对于权力的运作程序，应作出明晰的规定，方便民众对其进行监督。

因此，立法过程应当是一个理性的探究过程，由比较超然而又代表民意的机构，对现有市场状况、发展前景、监管机制、政府权力等方方面面的问题进行全面检讨，重新设计监管结构，以市场参与者的权利为本，追求合理的公共政策目标。

政府不是不能对租赁市场进行管理，但是，管理权应当以被管理者的同意为前提。因此，民意应被充分吸纳到立法中。除了由人大主导起草法案之外，民众也应有更高效的意见表达渠道，比如，立法听证会可能是必不可少的。

（郑义摘自《新京报》）