转制科研单位内部控制的问题与对策

刘湘秦

随着经济发展、社会进步，科学技术的重要作用愈来愈突出。为了搞活经济，国务院１９９９年已正式批准国家经贸委管理的１０个国家局所属２４２家科研机构的管理体制改革实施方案。其中共有２００家科研院所转为科技企业，按企业化运行机制运行。这是自１９８５年科技体制改革以来最大的改革，即科研单位的性质发生了根本的变化，由事业单位管理体制转化为企业管理体制。在这几年的实践中，我们发现科研单位转制后的内部控制问题，应当引起重视。

一、我国转制科研企业内部控制存在的问题

１、法人治理结构不完善，内控组织虚位。由于过去长期计划经济的影响，许多管理者的管理思想和经营方式还停留在行政领导的角色上，没有从根本上转变经营观念，没有把企业当作自主经营、自负盈亏的法人实体和经营个体。科研企业的转制也没有从根本上解决这个问题。我国许多科研企业虽然设立了一些机构，但这些机构设置没有起到应有的作用。科研企业内部管理者的产生，依然具有很强的政府色彩。这样产生的管理者习惯于用行政命令的方式“治理”企业，而不是管理企业。大多数管理者还不习惯应用现代企业管理的控制方法，对下属人员的工作不能实施科学、有效的监督。很多科研企业要么没有内部审计机构，要么建立的内部审计机构不能发挥有效的监督作用。如果科研企业法人治理结构不完善，同时缺乏有效的组织控制和措施控制，势必导致各方权力不能受到有效的监督，造成大量“内耗”，无形中也提高了公司的经营成本。

２、科研企业内部控制制度不完善，执行不得力。目前，相当一部分科研企业对建立内部控制制度不够重视，存在重生产、轻经营、重开发、轻内部管理，并没有从心理上意识到内控的重要性。从我国科研企业的现状来看，由于固有的管理模式使企业的风险意识并没有随着社会经济的发展提到应有的高度，还停留在计划经济条件下卖方市场的水平上，没有形成风险意识，更缺乏有效的风险管理机制。相当一部分科研企业不重视建立健全规范的内部控制制度，在执行的过程中遇到具体问题多强调灵活性，使内部控制制度流于形式，失去了应有的刚性和严肃性。

３、内部控制制度设置职责不清，责任不明，考核机制不完善。一个良好的内部控制系统应确保企业组织中的每个人都清楚地知道其所承担的特定职责。我国科研企业由于固有的管理模式，长期以来对企业干部政绩、业绩的考核缺乏综合考察。有些企业领导为了在任期内出“成绩”，便指使财会人员弄虚作假。还有些行业主管部门，为了加快本系统的经济发展，在没有进行科学论证的情况下，下达一些脱离实际的经济增长考核指标，而部分企业管理者为讨好行业主管部门，借此显示自己的能力，通过提供虚假会计信息等手段来“实现”上级主管部门下达的有关指标。同时，企业职员的职责往往存在着范围不清的现象：谁都可以管，谁都可以不管。出了问题以后常常是互相推卸责任，互相指责，最终不了了之，无法追究责任。

４、内控机制不健全，控制乏力。目前，有不少科研企业存在虽有不少规章制度，但仅是纸上谈兵，流于形式，并没有很好地落实。同时，多数科研企业内部控制活动中最大的一个薄弱环节就是考核奖惩机制不够健全、有效。计划可能是好的，但由于没有人去考核、去检查，或者说没有认真地去考核、去检查，而只是流于形式，走过场，其执行效果往往很差。无论制度多么先进、多么完备，在没有有效控制、考核的情况下，都很难发挥出它应有的作用。我国由于管理体制和管理方式的问题，企业内部审计机构缺乏独立性，使内部审计机构没有起到应有的作用。企业内部控制缺乏有效监督。

二、加强科研企业内部控制的对策

１、建立现代企业制度，完善法人治理结构。对经营者的控制，不但要有以资本市场、产品市场以及法律规章制度为主体的外部控制机制，而且要有以董事会、监事会、审计委员会为主体的内部控制机制。董事会是内部控制的最高层，拥有最高的权力。董事会只有具有相应的权力和作用，才能充分发挥监控、引导和监督的职责。必须明确界定董事会、审计委员会和高级管理当局的责任。建立董事会领导下的审计委员会，可统一管理公司的内部审计工作和协调外部注册会计师的审计工作。内部审计既是企业内部控制的一个部分，也是监督内部控制其它环节的主要力量。审计委员会的设立可以充分保证内部审计的独立性，从而可以更大程度的发挥内部审计的监督、评价、控制、服务的职能。企业管理者必须针对人员、财务、作业和组织的总体绩效建立适当、有效的控制政策和控制措施，建立有效的控制系统。一个有效的控制系统应该是准确的、及时的、经济的、灵活的和易懂的，应当采用合理的标准，具有战略性的高度，强调例外情况的存在和发生，并且能指明纠正问题的方向。

２、建立健全内部控制制度，提高人员素质。首先，企业要按照《会计法》、《内部控制规范》等法律、法规的规定，建立健全本单位内部控制制度，内部控制制度包括以下内容：①不相融职务相互分离控制；②授权批准控制；③内部会计控制；④预算控制；⑤财产保全控制；⑥风险控制；⑦内部报告控制；⑧电子信息技术控制。规定工作流程和操作规程，也有利于管理层目标的实现，发展战略的制定。一个企业内部控制体系，具体应包括三个相对独立的控制层次：第一个层次是在企业一线“供产销”全过程中不相融职务相互牵制、相互制约的制度，建立以防为主的监控防线。有关人员在从事业务时，必须明确业务处理权限和应承担的责任，对一般业务或直接接触客户的业务，均要经过复核，重要业务最好实行双签制，禁止一个人独立处理业务的全过程。第二个层次是设立事后监督，即在会计部门常规性的会计核算的基础上，对其各个岗位、各项业务进行日常性和周期性的核查，建立以“堵”为主的监控防线。事后监督可以在会计部门内设立一个具有相应职务的专业岗位，配备责任心强，工作能力全面的人员担任此职，并纳入程序化、规范化管理，将监督的过程和结果定期直接反馈给财务部门的负责人，中小企业如不需配备专职人员，可由财务部门负责人直接负责此项工作。第三个层次是以现有的稽核、审计、纪律检查部门为基础，成立一个直接归董事会管理并独立于其它部门的审计委员会。审计委员会通过内部常规稽核、离任审计、落实举报、监督审查企业的会计报表等手段，对会计部门实施内部控制，建立有效的以“查”为主的监督防线。以上三个层次构筑的内部控制体系对企业发生的经济业务和会计部门进行“防、堵、查”递进式的监督控制，对于及时发现问题，防范和化解企业经营风险和会计风险，将具有重要的作用。其次，人员的素质在企业经营管理中起着非常重要的作用，人员的素质不同，对企业发展产生的影响也不相同，进而影响到企业内部控制的效率和效果。人员的素质不仅仅指知识与技能，还包括道德观、价值观、世界观等各方面，都深深地影响着内部控制的成效。一个企业良好的人力资源政策，对培养企业的员工，提高企业员工的素质，更好地贯彻和执行内部控制有很大的帮助。企业坚持以人为本的现代企业文化建设，加大对人力资源的管理和控制是企业内部控制建设的重要内容，严把用人关，对重要岗位的人才选拔和配备，应全面考核其德、能、勤、绩等综合素质，确保各岗位人尽其才、才尽其能、能尽其展、展其所长。因此，科研企业必须引入竞争机制，根据市场竞争、优胜劣汰的原则，形成任人唯贤的用人机制，为企业的发展和壮大配置合格的人才。

３、强化监督，督促实施，并建立有效的激励约束机制。我国长期以来，内部控制一般是作为企业的内部事务，由企业管理当局来制定。这种做法可以使各企业充分考虑本企业的实际情况，但由企业设计的内部控制机制权威性差，在实际运作中执行情况往往不佳。而且，不少企业对内部控制知之甚少，甚至干脆没有内部控制。为了解决这些问题，财政部制定了《内部控制制度》使它上升到法律高度。当内部控制制度失控造成严重的外部影响时，可以利用法律的强制性和约束性对企业进行控制，使我国企业充分认识到内部控制的重要性。为了保证企业内部控制制度能有效地发挥作用，并使之不断地得到完善，企业必须定期对内部控制制度的执行情况进行检查与考核，看企业内部控制制度是否得到有效遵循，执行中有何成绩，出现了什么问题，为什么某项内部控制制度不能执行或不完全执行，估计可能产生或已经造成什么后果。对于严格执行内部控制制度的，给予精神鼓励和物质奖励；对于违规违章的，坚决给予行政处分和经济处罚，并与职务升降挂钩；对没有按照规定完成任务、造成损失的，由有关机构追究责任。只有做到压力与动力相结合，才能最终达到内部控制的目的。

４、强化内部监督，加强内部审计制度建设。一般来讲，对内部控制的检查与评价是通过内部审计来完成的。内部审计在某种程度上可理解为对内部控制的控制，设立对管理层直接负责的审计机构，使其独立行使审计监督权，强化内部监控，加强内部审计建设，充分发挥内部审计的监督作用。美国世通公司的财务问题正是内审部门凭借职业敏感性发现的。因此，完善内部控制制度，在治理结构上应当进一步强化董事会的作用，完善决策机制；在组织结构上健全监控体系，设立内部审计、稽核等专门的监督机构，并赋予其在业务和财务部门相应的监督权，建立覆盖各环节的控制系统。真正做到股东大会、董事会、经理层和监事会之间，权责明确，协调运转，有效制衡，适应企业内部控制建设的要求。

现代内控制度作为一种先进的企业内部管理制度已经被实践所证明，得控则强，失控则弱，无控则乱，不控则败。这已成为企业能否生存发展壮大的必由之路。内控制度在现代经济生活中发挥着越来越重要的作用。因此，建立和完善内部控制制度是改进法人治理机制的重要保证，也是实现现代公司治理结构，建立现代企业制度，从而使管理层的战略目标得以实现的重要举措。但由于我国经济发展的现状，我国企业这种加强内部控制的动力不是很强，这就需要我国的政府和有关部门制定内部控制的示范体系，并通过制定法律法规促使企业加强内部控制。

（作者单位：陕西省收费公路管理中心）