国有经济控制力理论对民营经济发展的影响

靳远文

在我国经济发展的历史上有一个著名理论，称为“国有经济控制力理论”。该理论认为，在我国社会主义市场经济条件下，国有经济要对全社会经济发展起重要作用，主要表现为国有经济控制力，其中非常重要的一点是国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位；国有经济具体要控制的行业和领域包括：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。该理论认为之所以必须由国有经济控制这些行业，原因有二：一个是由于国有企业“必然包括社会利益最大化目标”，因此，政府可以通过运作“关系国民经济命脉”的国有企业，利用国有企业的逆周期行动稳定宏观经济；另一个是由于“市场经济要求政府提供私人市场供给不足的公共产品”，而那些自然垄断、提供重要公共产品和服务的行业以及涉及国家安全的行业等，都是“私人市场供给不足的”，所以只能由政府来提供。近年来，我国民营经济迅速发展壮大，已从过去为国民经济“拾遗补缺”的补充地位发展到今日成为国民经济的主要贡献者，推动中国市场经济向纵深发展。令我们始料不及的是，政府在宏观调整国民经济时，许多领导干部头脑中浸透了国有经济控制力理论思维，自觉不自觉地按照该理论的要求去做，不可避免存在一种以国有经济控制力为借口排斥民营经济的倾向，这种以“国”排“民”现象与中央精神严重不符。民营企业投资在基础工业和基础设施、新兴服务业和高技术产业中的比重还很低的畸形格局，正是国有经济控制力理论负面影响所致。

１、以“关系国民经济命脉”之词，采用双重政策标准行行政垄断之实，影响民营资本的市场准入领域。如果说某些行业确实需要由国有经济控制的话，诸如国防、法制、环保等，那么民营经济受到抑制也许是无可非议的。问题的关键在于不是这么一回事，政府在某些方面采用了不利于民营企业发展的双重标准。例如，农业就是一个关系国民经济命脉的行业，但是很难想象农业必须由国有经济控制。目前农村二轮土地延包正在进行，还是家庭承包分散封闭经营，没有形成具有控制力的国有农业公司。再者，许多所谓的“自然垄断、公共产品、支柱及高新技术”产业早已有外国资本进入。如外国保险业纷纷抢登中国市场，似有与中国保险业资本平分秋色之势。还有，在前国家经贸委提出的３５个保持国有经济较大控制力（即大型项目由国有企业经营，中小型项目允许非国有经济参与）的行业中，包括水泥、电子、电脑、汽车、新兴材料等行业中有许多外资大型企业，甚至“西气东输”这个重要的公共产品也可以由外商独资或控股。如果真正严格对照“国有经济控制力理论”要求来界定，这些外资企业根本没有进入这些行业和领域的机会。事实与此相反，外资偏偏青睐我国国有企业所“内定”的行业和领域，并且，一旦情有独钟某行业和领域，便很快得到政府的批准。但是民营资本要进入上述行业和领域，却是十分困难的。显然，不利于民营企业发展的双重政策标准被演绎得淋漓尽致。

２、冠冕堂皇以国有企业在市场经济中“稳定宏观经济”作用之名，行变相压抑民营企业发展之实。可以肯定，在市场经济条件下，即使是“涉及国家重要的”或“支柱产业和高新技术产业中的重要骨干”国有企业，不可能超越《公司法》的规定，它们同所有企业一样，都是自主经营、自负盈亏的经济主体，并不是政府机构的附属物，并没有必须按照政府意图行动的法律义务。这就是说，国有企业在市场经济中的行为并不是先天性的“包括社会利益最大化目标”。况且，从过去几年的实际情况来看，许许多多的国有企业受到市场经济大潮的冲击，纷纷改制，逐步走向没落，不仅没起到该理论中所说的“稳定宏观经济”的作用，反而在一定程度上破坏了宏观经济。此类案例不胜枚举。尽管政府一再强调国有企业具有逆周期行动的“稳定经济”职能，但事实却不是如此。我国民营企业在维护社会稳定中的作用不论是从创造增加值还是吸收就业来看，都优于国有企业。国有企业的“稳定职能”是过去计划经济时代的产物，随着中国市场经济的不断推进，随着经济全球化进程的加快，政府对“稳定宏观经济”职能的主体采用行政手段定位方式应该退出历史舞台。我们不应该把经济前进的步伐赌在国有企业“稳定职能”上。然而，正是由于国有经济控制力理论的“稳定职能”，限制了民营企业所要进入的行业、领域，从而限制民营企业的进一步发展。

３、严重误解政府提供公共产品的职能，将其职能由“政府弥补市场失灵”演变为“政府替代市场失灵”。从我国改革开放积累的经验来看，该理论中所说的自然垄断产品和公共产品的提供，也不是需要必须由国有企业代劳。从发达国家的经验来看，公共产品和自然垄断产品并不是非由政府提供不可。在西方发达国家，诸如自来水、电力、煤气等所谓的“公用性”行业，大多数都是由私人厂商提供的，或由政府采购、补贴、税收优惠、制订法律等方式鼓励私人厂商提供，只有那些私人厂商确实不能提供的“纯公共产品”（如国防、法制、环保）和部分“准公共产品”（如供热网、输电网）才由政府提供，这体现了政府“弥补”而不是“替代”市场机制的精神。也就是说，要先给予民营企业一个提供公共产品的机会，看它能不能提供水、电、气等公共产品，如果它实在不能提供，才需要政府介入。这就意味着应该在所谓“自然垄断、重要公共产品和服务”等行业大力引入民间资本。其实，在大多数情况下，民间资本干得还是很不错的。比如江苏省宜兴屺亭镇在社会事业建设总投资中，民间资本所占比重高达９３.８％，但同时服务水平不但没有下降，反而大幅上升。但是目前流行的政策倾向却是，只要是属于“提供重要公共产品和服务的行业”，就只能由政府来提供，干净利落的剥夺民营企业“市场准入”机会，不问这种产品是不是“私人市场供给不足”的，这样，无情的将民营企业排斥在这些行业领域的大门之外，无形中就将政府职能由“政府弥补市场失灵”修改为“政府替代市场”。依托这个逻辑，可以顺利成章地推论出“自然垄断产业”及“提供重要公共产品和服务的行业”均需由国有经济占支配地位，为此，民营企业试图进入此类产业，或者需要经过政府极为严格和繁琐的审批，或者干脆是被禁止的。应该说，这种观点严重误解了政府提供公共产品的职能，也限制了民营企业的发展。

４、“内定”服务行业与领域，使得经济学中“利润率平均化”原理失灵，直接导致国有企业与民营企业的不公平竞争。客观地说，国有经济控制力理论的提出并不是针对民营企业的，因为该理论中并没有民营企业需要进入或退出哪些行业的说法。既然关系到国民经济命脉的重要行业和关键领域已“内定”由国有经济控制，则民营企业要进入肯定会受到限制。然而在整体宏观经济不太景气的今天，上述“内定”行业又都是个别利润率较高的行业，民营企业要获得利润，必然要求进入这些行业，这也符合政治经济学中的“利润率平均化”原理。由于“国有经济控制力”理论的提出，“利润率平均化”原理在这里就失灵了，任何民营企业要想进入上述行业，必须经过严格审批，付出巨大的进入成本，客观上提高了民营企业进入这些行业的“门槛”，这无异于向所有民营企业征收了一道高额关税，严重限制了民间资本进入这些行业。“公平竞争”在这里根本无法实现。

５、国有金融机构区别企业体制放贷，严重影响民营企业壮大资本实力。无可争议，金融业已属于国家“内定”的“关系国民经济命脉”的行业。故此，民间金融机构迄今为止仍处于非法状态。民间“高利贷”历来属于政府严厉打击对象。民营企业要想通过合法途径贷款，就得向国有金融机构申请，而要获得足量资金是相当相当困难的。对国有银行来说，民营企业完全是新客户，国有银行不了解它们的信用状况和还款能力，所以肯定是不大愿意给它们贷款。更重要的是，现在国有银行实行的“信贷责任追究制度”，对国有企业和民营企业并不是一视同仁的。国有银行对国有企业贷款造成的坏帐，可以理直气壮的把它推到体制原因上去，最终转入资产管理公司中去，在责任追究时不了了之。而对民营企业贷款造成的坏帐，不仅要追究责任人的过失行为，还要连本带息赔款等等。虽然政府为了解决民营企业缺乏担保能力的问题，在各地普遍设立了中小企业信贷担保机构为国有金融机构分担风险，但在实际中民营企业要想通过合法途径获得贷款，还是要比国有企业困难得多。可见，对民营企业来说，合法融资方面的竞争是很不公平的，在许多情况下，民营企业不得不求助于民间高利贷。

“国有经济控制力理论”对于我国经济发展和社会进步功不可没，理论本身也没有问题，没有限制、阻碍民营企业发展的本意，但在实践中出现了“事与愿违”的效果，这与传统理论对政府经济职能的过高期望有关。该理论只考虑国有经济的“稳定宏观经济”和“提供公共产品”的职能，而没有考虑国有经济本身具有不稳定的事实（如２０世纪８０年代末和９０年代初两次经济过热），也没有考虑通过国有经济以外的方式（如财政政策、货币政策）稳定宏观经济的有效性，更没有考虑民营经济也有提供公共产品的能力。由于该理论在这些方面的失误，使民营企业的发展受到了出人意料的抑制。虽然该理论对我国民营企业发展有诸多负面影响，但是也不可否认，与历史上任何时期相比，我国民营经济发展正处于最有利的时期。无论是５００年前“资本主义萌芽”还是１００年前的民族资本，都没有获得政府高层的支持。而目前的民营企业则在历史上首次获此殊荣。中共十五大确立民营经济发展的政治基础，消除其进一步发展的意识形态障碍。不过，仅有政府高层支持是不够的，如果政府职能不改革，高层的支持将无法落到实处。所以，要解决民营企业发展遇到的理论误区与实践难题，除了提高民营企业政治待遇外，还要通过改革政府职能来实现。

（作者单位：湖北民族学院）