嘉禾引资之惑

李玉才

中国的地方政府在招商引资上的惯性太大。招商引资与政绩考核直接挂钩，于是产生了各种各样的问题。

中国经济20多年来的飞速增长中，外资的作用不容忽视。而在地方的经济排名中，吸引外资的多寡成为了排名升降的关键。既然外资的作用如此立竿见影，那么千方百计地去招商引资成了地方政府的必然选择。有些地方通过比拼优惠政策来争夺投资商，有些地方将官员考核与招商指标相挂钩，有些地方为了吸引外商，不惜牺牲本地区百姓的利益等等，“嘉禾事件”就是在这样的背景下浮出水面的。

嘉禾风波

2003年7月，湖南省嘉禾县启动占地189亩的珠泉商贸城项目。珠泉商贸城建设项目是嘉禾第一个投资过亿元的招商引资项目。为了保证项目的顺利进展，当地政府与开发商签订了合同，把应由投资商负责的拆迁工作包揽过来，作为政府的一项重要工作。根据当地的一份材料显示，项目涉及拆迁居民1100多户，动迁人员达7000余人；拆迁机关、企事业单位及团体20余家。

8月7日，嘉禾县委、县政府办联合下发“嘉办字[2003]136号文”(下称“136号文”)，要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好珠泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。所谓“四包”是指，包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件、包协助做好妥善安置工作，不无理取闹、寻衅滋事，不参与集体上访和联名告状。

136号文规定，不能认真落实“四包”责任者，将实行“两停”处理--暂停原单位工作、停发工资。并“继续做好所包被拆迁户的所有工作，确保拆迁工作顺利进行”。

这就是后来知名的“四包”、“两停”。嘉禾县还喊出蛮横口号：“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子、换位子”、“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”；对于“逆民”，他们施用了停止工作、停发工资、“株连”政策、“逼迫”离婚、枉罪拘捕关押、令其家破人亡等种种非法手段。

随着媒体的曝光，嘉禾县县委书记、县长、常务副县长、政法委书记等有关责任人分别受到撤职、责令辞职、党内严重警告、留党察看等严肃处理，这一起招商引资的典型案例才暂时画上句号。

“嘉禾事件”带有普遍性，各地区县市的排名使落后者总是处于惶恐之中，迫切追求靠前的排名。于是，落后县市把招商引资视为发展的第一要务，为了引资，不惜一切代价。

2003年嘉禾县在郴州市经济社会发展的42项综合评价指标中，有24项指标落后于全市平均水平，其中地方财政收入增长率倒数第一。在这种现实的压力下，嘉禾县的官员们觉得只有不断提高“发展速度”才是唯一出路。为此，各式各样的“硬任务”、“高指标”随之而来，“项目建设”成了嘉禾县考核干部的一个重要指标。

翻阅嘉禾县历年来经济工作会议上领导的发言材料，可以看出过去嘉禾县的投资环境确实比较差，嘉禾县一直试图打造一种“亲商、安商、富商”的“人文环境”。而且政府对于投资方的“帮助”被升格为政府直接出头替投资商“搞掂”。

嘉禾的干部深信，资本是逐利而动的，哪运行成本低、服务好、环境优，资本就会向哪聚集。他们有一个“水杯理论”：资本好比一杯水，像嘉禾这样明显缺乏区位优势和资源优势的穷县小县，必须出台优惠政策，将杯子打开一个缺口，才能成功地招商引资。

嘉禾县政府为了吸引外资，不惜放弃自己的立场，把应该是投资者该做的事情政府包过来做，片面地理解投资软环境和政府的服务职能。其最终结果不仅是在矛盾、冲突发生时，政府不能承担起调解的角色，反而把自己陷入其中。

“嘉禾事件”还在上演？

一个调查显示，类似嘉禾的事情在各地或多或少的上演。

2000年，台湾最大的笔记本代工企业广达落户上海松江，而此前半年，广达甚至已经在江苏昆山“打桩”了。知情人士称，是因为上海松江给出了昆山无法给的优惠条件。“不外乎在地价和财政补贴上做文章。”总投资10亿美元的英飞凌封装厂原计划落户上海，最终花落苏州，据称是“苏州拿了一亿美元的财政支持它”。

《21世纪经济报道》评论说：“上海要建中国‘硅谷，苏州要打造‘长三角硅谷，而杭州提出要建设‘天堂硅谷。像保险公司抢可户一样，各地争相报低价抢外资项目，尤其是高科技项目。结果是各地应得的利益在互相‘探底中流失，而且参与竞争的城市越来越多。”

许多地方以成本以下的价格招商已不是秘密。在苏州，土地开发成本大约在每亩20万元左右，而目前苏州的地价已降到了每亩15万元以下。江苏吴江以及浙江宁波和杭州，则将地价直接压到了每亩5万元，无锡甚至降到2万元到3万元，就是上海一些郊区也拿出了每亩5—6万元的低价。税收政策也是争取外资的主要“绣球”。国家规定，外资企业可享受基本税15%及“两免三减半”的优惠政策，但许多城市都以各种方式突破了这一政策底线。

工业用地周期长达50年以上，是不可替代的资源。如果各地引进国际资本的高增长是通过耗费大量土地和劳动力的低成本为代价，那么，几十年后，没有土地可用将是城市最大的烦恼。

另外，低成本的土地、劳动力等资源优势会随着经济的发展而减弱。如果其他城市的上述资源相对更低，在加上其他优惠，那么外资会不会迁出？这样的担心在成为事实。

台资企业曾经成就了广东东莞的经济奇迹，但是由于东莞的制造业过分依赖台资企业，而没有发展起本土民营资本，外资的关联度和依存度较低。所以现在一些台资企业开始迁移到越南、柬埔寨等劳动力成本更低的国家。如果台资企业的集体撤退，对东莞来说，那将意味着一个“空巢经济”的到来。

无论是嘉禾还是长三角、广东，这些事件暴露出来的正是中国各地方在招商引资中的弊端。片面地理解投资软环境和政府的服务职能。这大概就是目前地方政府在招商引资中的误区。

投资环境无法“营建”？

对于很多地方政府所提出的营建投资环境，商务部跨国公司研究中心副主任何曼青泼起了冷水。何曼青认为，投资环境的很多条件是无法“营建”的，有些当然可以“营建”，但这种“营建”肯定需要相当长的时期。同时，投资环境也是动态的。还要承认投资环境的客观差异性，并且强调这种差异性。投资环境各有特点，各有长短，因而各有其最适宜开发的资源、区位、市场、产业等。例如，有的区域投资环境适合于农业或畜牧业投资，有的适于工业投资；适于工业投资的环境，也有适于原材料工业、能源工业、加工工业等投资的区别。尤其值得注意的是，新兴产业、高技术项目的投资与传统产业、低技术项目的投资所需要的投资环境差异极大。

区域间投资环境的差异是显而易见的，外来投资者在选择投资目的地时应当审慎评估投资目的地的环境和风险。同时，各地引进外商投资，需要考虑其产业或项目要求与投资环境的适应性，不能盲目引资；改善投资环境的途径、方式、方法，也必须顾及地域特点，根据本地经济发展中要解决的重大问题进行投资环境建设，并针对不同的部门、行业或项目的特点进行，才能达到应有的目的。倘若生搬硬套其它地区已有的模式会把区域发展引入歧途。

类似“嘉禾事件”依然会在中国存在，即使是新的官员考核体系出台之后。因为中国政府多年来的体制惯性依然会在很长时间内主导着政府行为。但是在新的发展观下，官员的行为在发生变化，地方政府的引资政策也在创新和变化。

如何克服GDP惯性？

规则已经改变。但记者在采访中发现，一些地方政府官员仍用以前他们惯用的GDP政绩观。因为，以前很管用，于是他们仍然用以前惯用的那套方法，而且用的更积极。用汽车陷入泥坑的比喻来说，猛踩油门，车子愈陷愈深。

那么，如何克服GDP惯性呢？必须采用新的官员考核体系。曾任中国惠普公司助理总裁的高建华说：“中国的地方政府在招商引资上的积习太深。因为他们的招商引资与政绩考核直接挂钩，他们这种利益驱动的惯性说难改就难改，说好改也很简单。”

他对《中国经济周刊》说，新的官员考核制度关键要看是否选择了什么人来考核官员。如果还是由上级单位来考核，那么什么也不会发生改变。如果是由下级来考评，那么即使再强大的惯性，也能够改变。关键要看中央政府有没有足够的力度和决心。

多年的冷眼旁观，使他感觉到，中国历次改革的动因和设计都是很好的，但都是“两头热，中间冷”。中央和百姓的热度很高，而地方政府却由于各种利益关系而成为改革的阻力。他认为，考核体系的设计其实非常简单，是错综复杂的利益纠葛才把事情变得复杂。而中央政府为了追求稳定大局，往往会采取折中的方式，最终使改革的过程曲折而复杂。

在跨国公司多年的经历，使高建华非常清楚跨国公司的考评制度和设计方案。他说，过去在惠普，CEO要考评一个部门主管时，会分别从上级和下级中间各选5—6个人，听取他们对主管工作中成败得失的意见，然后再反馈给被考评人。这种方式非常简单易操作，而且跨国公司执行多少年了，效果很好。而且这种方式现在被中国的民营企业广泛的采用。

“但是”，高建华同时也很客观地说，“因为公司与政府追求的目标不同，公司以利益为目的，追求的是效率，而政府以稳定为主，最终也许会为了稳定而牺牲效率。所以政府的改革常常是渐进的，缓慢的，而不可能有公司一样大刀阔斧地剧烈变革。”

链接

干部政绩考核5大“绿色”标准

中科院可持续发展战略研究组研究报告提出：新一代领导集体提出的发展观，是一种全新的、全面的、可持续的、以人为本的科学的发展观。顺应新形势，干部政绩考核体系也必须随之变化。在科学发展观的指导下，新的政绩观考核，必须淡化单一对GDP增长数量和增长速度的追求，代之以“六大注重”：注重先进生产力的培育和提高；注重以人为本的全面发展；注重人与自然的和谐；注重“人口、资源、环境、发展”四位一体的总协调；注重三大文明的整体推进；注重人民生活质量的持续提高。

今后考核一个干部，主要看当地经济发展效率和质量改善了没有，能源资源消耗速率下降了没有，区域生态质量改善了没有，经济社会是否协调发展，义务教育成果巩固了没有，环境污染治理和清洁生产水平达标了没有。以新型工业化道路指标为依据，新时期干部政绩考核应有5大“绿色”标准：

一是原材料消耗强度，即万元产值的主要原材料消耗，体现工业增长对原材料的消耗程度，是技术、管理水平、经济结构调整的综合体现；二是能源消耗强度，即万元产值的能源消耗。三是水资源消耗强度，即万元产值水资源消耗。四是环境污染排放强度，即万元产值的“三废”排放总量，体现了经济增长对环境的压力水平和程度；五是全社会劳动生产率，综合体现一个国家或地区劳动资源利用水平和劳动素质的高低。中国原材料、能源和水资源都面临严峻挑战，必须从可持续发展出发，降低能源消耗和资源消耗强度，提高劳动生产率，走“绿色发展”和“以人为本”的道路。