中央“一号文件”的决策背景

李卫兵等

刚刚公布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》是今年中共中央、国务院出台的第一份文件，对这份文件的出台，有报道说：这是九亿农民收到的一份新年大礼包。那么，这份大礼包到底是怎么拿出来的呢？我们采访了文件起草小组的两位成员：中央财经领导小组办公室局长唐仁健、国务院发展研究中心农村部部长韩俊。

一号文件出台前奏

2月9日，中国各大报纸都在头版头条报道了中共中央正式公布的一号文件，这是在1982年至1986年，中共中央连续五年下发关于农业和农村工作的一号文件之后，时隔18年，中共中央一号文件再次回归农业。特别是这次文件明确地提出了增加农民收入的主题。

把"三农"问题作为中央一号文件的主题，是18年来的第一次。但实际上，我们了解到，这个文件出台并不是横空出世。去年一年，国家就"三农"问题发布的新政策也是历年来最多的。对此，有评论说，这是新一代中央领导集体对解决"三农"问题在政治上做出的郑重承诺。这些都为一号文件起草小组的成立，做好了铺垫。

2003年9月30日，一号文件起草小组成立，主管农村工作的国务院副总理回良玉担任总负责人，成员由中央9个部门和地方的有关人员构成。他们中既有德高望重的专家，思维活跃的学者，又有来自中央各部门和地方的经验丰富的领导干部。唐仁健局长和韩俊部长都是在这时进入起草小组的。

唐仁健："宏观的数据和经济分析表明，农民增收是一个重点、难点，也是一个非常迫切要解决的问题。农民人均纯收入的增长从1997年以后就开始逐年下降，大体在百分之五点几降到百分之三点几，到最后百分之二点几，最近两年有所恢复。但是这也是一个恢复性增长，几年平均下来也只有百分之四左右，而这几年平均城市居民的收入增长大体是8%。这样由于城镇居民的收入增长比农民要快的多，所以最近几年城乡居民收入的差距不是缩小了，而是不断地扩大了。"

韩俊："回副总理还用了两个'最'来深刻地描述当前的农业和农村经济的形势。第一个最，是改革开放以来农民增收形势最严峻的时期；第二个最是，当前农业和农村发展面临的最根本最突出的问题，是农民增收难的问题。正是由于国务院领导明确地提出了这么一个重大的判断，所以起草组的同志把农民增收作为一个主题，是非常有必要的。"

记者："我们这个工作组是由哪些人员构成的？"

唐仁健："工作组总体上是由9个部门的同志，大体有两个层次。一个层次是以部领导为主，他们是这个文件起草的主要决定者；另外一个由约30位同志组成的工作小组，里面既有从事理论工作的同志，也有实际部门，搞政策研究的同志，既有中央部门的同志，也有地方的同志参加。"

记者："那么这样的一个构成，对于我们制定政策带来一些什么样的好处？"

唐仁健："这个结构最大的好处就是理论和实际可以很好地结合，中央的考虑和地方的一些实际情况，可以很好地沟通。地方的几位同志参加，确实起到很好的作用。比如他们提出来的观点，可能有地方色彩，但是它启发我们思考一些全局的问题。

记者："能不能举一个例子？"

唐仁健："文件里面有好几处都写道，有条件的地区可以率先怎么着怎么着。这些实际上都是地方的同志提出来的，也有很多东西，虽然具有地方特色，但是从长远看它可能是全局的问题。"

确定了一号文件的主题，但是，在这个主题下要作什么样的文章，这是起草小组接下来要做出的选择。怎么才能抓住农民增收的关键？从中央领导，到起草小组，这个时候都开始了全面调研。

中央领导小组的调研

在一号文件起草过程中，中央领导同志多次奔赴全国各地农村进行调研。2003年10月1日至4日，胡锦涛总书记来到湖南农村，深入田间地头，了解当地的粮食生产和农民收入情况。12月12日至17日，胡锦涛又专程来到粮食主产区河南、山东两省调研，同当地干部群众一起探讨如何促进农民收入较快增加。温家宝等国务院领导也多次就农民增收等问题进行调研。12月18日，胡锦涛总书记刚从山东、河南农村结束考察返京后的第二天，中央政治局常委会举行会议，同意将农民增收问题作为2004年中央一号文件下发。

唐仁健："从中央领导胡锦涛总书记、温家宝总理、良玉副总理，以及各有关部门一些负责同志，都进行了大量的调查研究。这个为很多具体政策的出台，起了很好的推动作用，其他起草组同志也进行了调研。"

韩俊："我们曾经对中部的三个比较有代表性的省份做过非常详细的调查，我们的调查报告也提交给了国务院的领导。我印象最深的就是在粮食主产区，农产品价格的持续低迷，农民种粮已经无利可图，已经接近入不敷出的边缘。再比如说，我们调查了很多农户，农民就说粮价越来越低，但是税费减免的幅度没有那么大。很多农民讲，我们种粮的纯收益全部被抽走了。比如说8.4%的农业税税率，它的利润率还没有8.4%呢。这些情况说明，在粮食主产区，农民收入停滞的问题确实是我们国家当前面临的一个重大的问题。一号文件明确把支持粮食主产区农民增加收入作为第一条来写，这条政策是深受粮食主产区农民的欢迎的。"

基层调研让中央领导和文件起草小组直接听到了来自农民的声音，一系列提高农民增收的政策思路开始逐渐成形。韩骏告诉我们，他当时在起草小组的会上，说过这么一句话，过去制定农村政策往往不缺提法，缺的是实招。那么，这次制定一号文件怎样避免这个问题呢？

唐仁健告诉我们，他到湖南洞庭湖区调研的时候，有一个农民告诉他们，现在什么都不缺，就是缺钱，因为农产品太多，卖不掉。这番话给起草小组留下了很深的印象，本来他们写的第一稿里面，农林牧副渔面面俱到，是一个综合性草案，后来经过10多稿修改，这些内容都去掉了。起草小组的目的越来越明确，就是要围绕增加农民收入，提高一号文件的含金量，让农民得到实惠。

农民补贴问题

韩俊："我参加过两次国务院领导召开的专家座谈会。我的一个印象就是在座谈会上，你完全可以直言不讳地提出非常尖锐的问题。比如中央明确提出要按照'多予，少取，放活'的这么一个基本方针，来解决好'三农'问题。那么有的专家就明确提出'多予，少取，放活'是好政策，但是一定要有实招。那么就向国务院领导提出要咬牙跺脚出实招，国务院领导对这份意见是完全能够听得进去的。"

记者："意见提出以后是一个什么样的结果呢？"

韩俊："大家看到了，现在形容一号文件就是说政策含量比较高，实招最多。"

唐仁健："这次文件的含金量非常高，这个含金量不仅包括投入，还包括政策，包括改革，这个力度之大应当说也是多少年没有的。"

韩俊："但是我们对于直接补贴农民，有几种不同的意见。有人建议说好像钱也不多，意义不大，有人认为没有能力补，各种意见都有。但是主导的意见还是认为，中国现在已经进入工业化的中期阶段，可以说是在新的阶段，农业不应该继续成为一个受挤压的部门，应该成为一个受补助的部门，直接补贴农民，这是对农业支持和保护的一种比较有效的途径，后来这个意见就被采纳了。"

记者："关于这个直接补贴农民的争论，当时激烈到一个什么样的程度？"

韩俊："可以说争论的一个焦点问题就是拿出多少钱来补农民。有人讲拿出粮食风险基金的一半，至少一半。我是这个建议，要至少拿出一半来直接补贴农民，粮食风险基金是3200亿，要拿出1500亿。也有人认为，拿出三分之一，后来是采纳了三分之一的政策主张。"

一号文件的起草过程充分体现了决策科学化和民主化的精神，起草小组内部完全是畅所欲言，各种各样的观点都可以提出来，大家经常是争论得非常厉害。

对于补贴问题，一号文件规定：为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。2004年，国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。其他地区也要对种粮农民实行直接补贴。

韩俊："这22条政策里面，我觉得最实的一招，含金量最高的一招，是农业税的税率平均降低一个百分点，取消农业特产税，然后对种粮的农民进行直接补贴。那么农业税平均降低一个百分点可以为农民减负70个亿，取消农业特产税可以为农民减负48个亿，对农民的直接补贴达到了100个亿，这三条政策都是农民可以直接得实惠的政策。"

最近几年，土地成为很多农民最伤心的事。他们离开土地之后，往往得不到足够的补偿和安置。

在一号文件的起草过程中，怎么样为失地农民提供补偿和保障始终是起草小组讨论的另一个焦点。为此，他们曾经到全国很多地方进行调研，听取农民和其他各方的意见。唐仁健和韩骏告诉我们，和以前相比，这次在一号文件中，关于征地补偿的政策变动很大。

韩俊："1987年到现在大约我们征用了农民的2400万亩耕地，估计有3400万农民失去土地或者说部分失去土地。那么今后城市发展的速度越来越快，还会有更多的农民要失去土地。现在城市的发展占用一部分耕地是难以避免的，但是一定要防止滥占，尤其是对失地农民一定要给与合理的补偿。妥善解决他们失地以后的出路问题。国家统计局有一个调查报告，根据这个调查报告，失地农民失地以后统一安排就业的还占不到3%，那么失地农民有20%是闲赋在家没有事干。所以文件就是要制约，要遏制政府依赖吃地皮来发展城市，这实际上是剥夺农民，文件里明确提出要为实地农民建立必要的社会保障，这实际上也是维护农民权益的一个重要手段。"

一号文件绿色通道

一号文件明确提出，要加快土地征用制度改革，切实落实最严格的耕地保护制度，控制征地规模，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。我们希望一号文件的这些规定，能让那些被征去土地的农民吃颗定心丸。说起农民增收，以前还听说过这样的事情，有些地方种果树，苹果丰收了，可是，因为过路费太高，很多农民即使把苹果拉到城里卖了，也是赔钱，于是索性把果树砍了。面对过路费这个农民增收的障碍，一号文件能不能给他们打通一个绿色通道呢？

唐仁健："它的合理性在于现在很多公路，我们采取新的建设运营和管理方式，很多都企业化了。有很多就是企业的投资，完了你现在一句话说给它免了，好像于情理上也说不过去。"

韩俊："但是路桥费确实有它的明显的不合理性，比如说你拉一车的芯片，拉一车的手机，和拉一车的大白菜路桥费是一样的，这明显的是不合理的。但收费标准是一样的，所以这个政策确实有值得改进的地方。"

唐仁健："我们也进行了大量的调查研究，一个是浙江省，一个是湖北，一个是四川，这三个省都已经在省内搞了绿色通道，尤其是四川省。四川省的绿色通道，不仅把一般的过路过桥费给免了，把包括高速公路在内的费用都全免了，这样给农民带来的收益至少在2个亿到3个亿。所以这项政策尽管有一定的阻力，但是最后包括连交通部门的同志在内，他们都给与了大力的支持，这项政策也终于出台了。"

一号文件非常重视搞活农产品流通，提出支持鲜活农产品运销，在全国建立高效率的绿色通道，进一步改善农产品的流通环境。

另外，一号文件中还有一个非常引人注目的地方就是对农民工提法的改变。文件强调了"进城就业的农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分"，这种提法在中央文件中提出尚属首次。对此，唐局长和韩部长都认为，这个提法非常深刻，也非常符合实际。

农民工变成产业工人

记者："我们还注意到在这个文件当中有一个提法，农民工成为产业工人的一部分。"

韩俊："这是一个新的提法。根据第五次人口普查的资料，我们国家二产业的就业人员当中，农业户籍的就业人员已经占到46.5%。在制造业的就业人员当中，农业户籍的就业人口已经占到57.6%。在建筑行业，农民工已经占到80%，所以说农民工已经成为产业工人的一个重要组成部分，文件里关于保障降低农民外出就业的门槛，关于保障外出就业农民的合法权益，关于提高他们的就业能力都有非常明确的政策要求。"

记者："你觉得有可能给他们带来一些什么样的影响和变化？"

唐仁健："这样他们在收入问题上，在居住问题上，在很多社会保障方面，应当说肯定会比他们以前的情况有大大的改善。另外文件里还有一点非常重要，就是强调为了提高农民进城务工就业的能力关键要提高他们的素质，因为农民工问题在很大程度上是个收入问题。收入问题在很大程度上又是一个就业问题，就业问题的关键是要抓住他们的素质问题，劳动技能。所以这次强调了国家要拿钱，中央地方财政都要拿钱专门支持农民工的培训。"

韩俊："国务院去年已经明确说工伤保险，应该覆盖到所有的就业人员，包括农民工。今后的最低工资，现在有关部门正在制定，最低工资政策应该让农民能够受益。社会保障要逐步建立，覆盖所有国民的最基本的，比如说医疗保障制度。那么将来在这么一个大的判断下，我们的很多政策都要进一步地做调整。"

我们都知道要善待农民工，大家是从感情的角度体会他们的难处。而一号文件，第一次从政策层面提出，农民工是产业工人的重要组成部分，第一次要求把农民工的职业培训、子女教育、劳动保证纳入正常的财政预算。用唐仁健局长的话说，一号文件中象这样的实实在在的，含金量高、可操作性强的政策还很多。