透视欧盟对华反倾销中的“非市场经济”问题

尹　萌　滕玉华

内容摘要：在欧盟反倾销法中，“非市场经济”问题一直是困扰中国出口企业的最大难题之一。本文通过对GATT/WTO“非市场经济”待遇的产生、欧盟对华“市场经济”的认定及造成的后果进行分析和探讨，并提出了我国政府和企业的应对策略。

关键词：对华反倾销；非市场经济；WTO；策略

欧盟是我国第三大贸易伙伴，同时我国也是欧盟提起反倾销指控的最主要目标。在近年来对华实施反倾销的众多案件中，“非市场经济”问题是中国企业和产品在反倾销案中遭受不公正待遇最重要的原因之一。欧盟虽然不再把我国视为“非市场经济国家”，但也并未完全认可我国的市场经济地位。在绝大多数的反倾销调查中，欧盟是以替代国价格来确定中国出口产品的正常价值，使中国产品在调查中被认定有较高的倾销幅度，以至于在终裁时被征以高额反倾销税或者是价格承诺。因此有必要深入研究WTO《反倾销协议》和欧盟反倾销法中有关确定“非市场经济”的法律规定，以制定有效的应对措施，以确保我国国内出口产品和我国出口贸易的正常发展。

一、GATT/WTO中“非市场经济”的法律依据

1948年的GATT框架是基于市场经济原则建立起来的，关税与贸易总协定第六条是以市场经济条件下价格反映成本和市场供求关系这一理论为基础。在GATT/WTO中没有专门的“非市场经济国家”条款，仅在《关于履行1994关税与贸易总协定第六条的协议》即WTO《反倾销协议》中对“非市场经济国家”下了比较模糊的定义。关税与贸易总协定附件九中关于第6条的注释和补充规定的第1款第2项规定:“应当承认,对全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物,在为第1款的目的决定可比价格时,可能存在特殊困难,在这种情况下,进口缔约国可能发现有必要考虑这种可能性:与这种国家的国内价格作严格的比较,不一定经常适当。”该条款原则上确认“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”为“非市场经济国家”,也承认“非市场经济”国家的国内价格不能作为与其出口价格相比较的基础。因此，在反倾销法中“非市场经济”问题的特殊性，主要体现在成员方反倾销法关于确定来自“非市场经济国家”进口产品正常价值的特殊方法上。

但由于GATT/WTO并没有对什么是“非市场经济国家”做出明确规定，也没有规定究竟应如何判断“非市场经济国家”产品的正常价值，更没有规定对“非市场经济国家”产品是否可以采取替代国做法以及应该如何选择替代国等问题，导致了在反倾销的实践中，很多反倾销成员方依据GATT/WTO中的这一模糊规定，各自自行制定标准来确认哪些国家属于“非市场经济国家”，在判断来自这些“非市场经济国家”产品的正常价值时，不以该“非市场经济国家”国内价格为准，而是以同类产品的其他市场经济国家国内价格为依据，即采用了其他“市场经济国家”来代替“非市场经济国家”的做法。

二、欧盟的“市场经济”标准和中国的“特别市场经济制度”

（一）欧盟反倾销法的演变

从欧盟立法历史来看，对“非市场经济”的进口产品适用确定正常价值的特殊规则（包括替代国）首次出现于1618/79号反倾销条例中，但何谓“非市场经济”这一术语没有一个明确的定义；相反，在其“补充条例”（complementaryregulation）中却列出了适用特殊规则的国家清单。也就是说，欧盟对于“非市场经济国家”并没有给出一个明确的定义，只列举出“非市场经济国家”的清单。欧盟(当时欧共体)的第一个真正反倾销立法即理事会第459/68号条例明确规定对那些“贸易以几乎垄断或完全垄断为基础，国内价格由国家制定”的国家适用确定正常价值的特殊规则。依据该规定可推测，“贸易以几乎垄断或完全垄断为基础，国内价格由国家制定”的国家是欧盟所认定的“非市场经济”国家。随着欧盟反倾销立法的变化，列入清单中的国家也被不断调整。目前欧盟实施的反倾销法是1998年4月通过的第905/98号条例，它对第384/96号条例作了重大修改，将中国和俄罗斯从“非市场经济国家”名单中划除，但是并不立即加入“市场经济国家”名单，而是设立了一个“特别市场经济制度”（ad hoc market—economyregime）名单介于前两个名单之间。根据该条例，中国和俄罗斯的单个生产商要寻求“市场导向的工业”地位必须满足该条例所确立的市场经济标准，才可以享受独立的市场经济地位。

在欧盟的反倾销调查中，“特别市场经济制度”的企业如果充分证明其受调查产品的生产和销售完全符合市场经济条件，该企业就可以用自己的产品销售价格或成本作为被调查产品的正常价值，否则就将适用“非市场经济国家”待遇，即第三国类推法来确定产品的正常价值。从目前欧盟实施的反倾销法可以看出，欧盟对于我国的市场经济地位不是自动给予的，而是在个案处理基础上来确定中国企业的市场经济地位。根据第905/98号条例，中国出口企业在1998年7月1日以后发起的反倾销调查案件中应向欧盟委员会提交书面报告，提供充分的证据来证明其符合欧盟规定的五条市场经济标准，则用该企业自己的正常价格，而不需用替代国类似产品价格。

（二）欧盟对我国市场经济地位的态度及做法：整体承认分散确认

1998年欧盟理事会通过反倾销法修正案，总体上承认我国为“市场经济国家”，但同时又认为我国还处在一个市场机制转型的过渡时期，对我国采取“整体承认分散确定”的做法，即整体上认可我国的市场经济地位，但对我国出口产品的生产企业进行逐个审查、分散确定，并制定了一套判断出口产品企业“市场经济5项标准”：(1)企业对生产投入、销售、投资的决策反映市场供求关系，没有国家的重大干预;(2)企业要有一套可以按照国际财务标准被审计的财务账薄;(3)企业的生产成本和财务状况包括资产的折旧与债务的偿还等，按市场经济体制下的规则来进行,不得有歪曲;(4)企业受到破产法和财产权法的约束和保护,以确保企业的运做的法律的确定性和稳定性，企业不受政府的干预而成立或关闭;(5)货币兑换率的变化由市场决定。只有以上5项同时得到满足，有关企业才会被认定为完全符合市场经济条件，从而享受市场经济待遇。同时，该标准还规定，关于出口企业是否满足以上标准应该从发起反倾销调查之日起的三个月之内做出。

此外，欧盟第905/98号条例还修改了对中国施行的一国一税政策（即不考虑各个出口商产品的出口价格来计算倾销幅度和损害幅度，而是对所有出口商品征收统一的反倾销税，裁决一旦确定后，适用于所有的中国公司产品，而不管其是否应诉。）的做法，针对我国出口产品企业的市场化程度不同，实行差别对待，征收不同反倾销税（即分别税率），并制定了中国企业获得分别裁决的8个条件：（1）中国的大部分顾全为非国有，企业的决策层没有政府官员，有外国投资者控制的企业可以认为具有独立性；（2）企业的用地按照市场经济的条件从政府部门购买或租赁；（3）企业有权利自由的聘用或解雇员工及确定雇员的工资；（4）企业自主的选择生产投入与原料的供应；（5）公共设施如水、电、气等提供应有的合同保证；（6）允许利润的汇出与投资本的回收；（7）企业自主的确定出口价格；（8）企业能够在国外市场上自由的进行经营与销售。

(三)欧盟反倾销调查中的替代国制度

根据《1994ＧＡＴＴ》第6条第1款的规定 ,倾销是指将一成员方将本国产品以低于正常价值的方法挤入另一国境内，并因此对该成员方领土内已建立的某种工业造成重大损害或产生重大威胁，或者该国国内工业的新建产生严重阻碍。其中,出口价格和“正常价值”的差额构成倾销额。把“正常价值”算得越高,就越容易确定为倾销;“正常价值”越高,倾销差就越大,应征的反倾销税也就越多。可见,“正常价值”在反倾销法中具有极其重要的作用,它对是否构成倾销以及倾销差额的计算,具有决定性作用。因此,《1994ＧＡＴＴ》中的第6条订立了三种确定“正常价值”的办法:(1)出口国国内销售“正常交易过程”中的市场价格,具有可比性者。(2)向第三国出口的可比价格。(3)结构价格,即按生产成本、管理费用和合理利润得出的价格。按照欧盟反倾销法的规定，“非市场经济”国家的产品在反倾销调查中根本没有资格将自己的产品成本和国内销售价格作为产品的正常价值，欧盟对此无须调查便可以指定一个“市场经济”的第三国的相同产品作为价格比较基础。因此，获得欧盟的“市场经济”地位对我国出口企业应对欧盟反倾销是至关重要的。

三、欧盟反倾销调查中的替代国制度对我国出口企业的不利影响

1、替代国价格的不公平性。

从严格意义上讲，世界上不存在两个经济发展水平完全相近的国家，把不同的经济发展水平的国家选为替代国，必然会产生极大的不公平结果。欧盟在对中国的出口产品的反倾销调查中，替代国的选择不仅包括印度、韩国、新加坡、泰国等发展中国家，而且还包括西班牙、南非等发达国家。另外，即使所选的替代国经济发展水平与我国相当，由于各国的贸易政策不同，所确定的正常价值也往往背离客观事实。例如：在呋喃唑酮案件中印度被选为替代国，然而印度的国内价格比欧共体的市场价格还要高，其原因在于印度对国内市场实行高保护政策，该种产品在印度市场内要被征收百分之百的税收。在这种情况下，就很容易得出倾销的结论。

2、替代国价格的不确定性。

替代国是在申诉人提出反倾销投诉后,进口国主管当局才根据多方面因素选定的。因此,被控倾销的生产商出口商在案件发生前甚至在立案过程中并不知道将来可能受到的反倾销调查中将选择的替代国为哪一国,更无从知道该国的市场价格。这样,出口商在交易时将无法进行合理的价格比较分析,制定一个不存在倾销的价格，也无法预先推测交易价格，推测被认定为构成倾销的可能性以及倾销幅度的大小,造成了被控倾销的生产商出口商确定出口价格的无所适从。

3、替代国价格的歧视性。

从替代国制度的理论依据来看，采用替代国确定“非市场经济国家”出口产品的正常价值是基于出口国的国内产品价格不能反映价值的情况下的一种特殊技术处理。但是在同等条件下，欧盟也对我国实行歧视政策。例如：在活性碳案中，欧盟在调查时，马来西亚的活性碳出口价格比中国的出口价格还低40％，但欧盟委员会却决定不将其列入调查范围。另一方面。我国作为发展中国家，在工资、劳动力、原材料价格等方面是比较低廉的，存在比较优势的差异，但欧盟往往无视这种优势和差异，不给予区别对待，只依靠替代国价格来确定正常价值，这就提高了存在倾销的可能性。

四、应对策略

（一） 我国出口企业力争符合欧盟的“关于市场经济待遇的5条标准和分别税率的8条标准”，在反倾销调查中采用最有利于中国的替代国。

我国出口企业要仔细研究欧盟的“关于市场经济待遇的5条标准和分别税率的8条标准”，对照标准查找出可能会被欧盟委员会否决其市场经济待遇申请的原因，并加以改进，力争符合欧盟的“关于市场经济待遇的5条标准和分别税率的8条标准”，以便为应诉欧盟的反倾销调查做好准备。例如：在黄磷反倾销案中，因为中国企业获得“市场经济地位”，在2003年3月14日欧盟终止对黄磷的反倾销案的调查，中方企业最后以无税胜诉结案。

另外，即使在欧盟的对华反倾销中，我国企业没有给予市场经济地位，也应该要求在反倾销调查中，使用最有利于中国的替代国。因为在反倾销中，欧盟的申诉人提出的替代国必定是最有利于其自己的，一般会建议选择被反倾销调查的产品价格较高的替代国，以使我国出口产品存在极高的倾销幅度，在终裁时该产品被征收高额的反倾销税，以达到保护其自身的目的。所以对于欧盟申诉人提出的替代国，我方不要轻易接受，要据理力争提出自身的反建议，选择经济发展水平与我国相近、并对我国友好的国家或地区作为替代国，促使欧盟接受该国家或地区的类似产品价格来确定我国出口产品的正常价值。例如：1999年，欧盟对中国自行车零部件提出反倾销指控，初裁时欧盟以自己作为替代国，倾销率达到122.9%。经过中国的据理力争，欧盟最终采纳了中方意见，该为中国香港作为“替代”，终裁时仅定为1.3%--6.9%。

（二） 积极利用WTO贸易争端解决机制来应对欧盟的反倾销。

首先，对于欧盟对华出口产品在反倾销终裁中征收高额反倾销税或价格承诺，我方可以将欧盟对我国出口产品征收反倾销税或价格承诺提交DSB(贸易争端解决机构)，指控欧盟对我进行的反倾销调查。关于利用WTO争端解决机制来控诉别国对本国出口产品进行不合理的反倾销调查成功的例子是不胜枚举的。如：美国投诉墨西哥对美国出口的玉米糖浆的反倾销调查案，印度投诉欧盟对非漂白布反倾销调查案。

其次，对欧盟反倾销法中不合理的规定向DSB投诉，以彻底改变中国在反倾销问题上的不利地位。深入的研究WTO《反倾销协议》、《1994GATT》以及相关的协议，将其与欧盟的反倾销法律进行比较，如发现欧盟法律与世界贸易组织有关法律条文不符的地方，中国应积极的向DSB进行申诉，以求欧盟修改其歧视性、不合理、不公平的有关规定，只有如此，才能彻底的扭转我国在欧盟反倾销问题上的不利的局面。例如：日本投诉美国《1916年反倾销法》案（WT/DS162/1）和欧盟投诉美国《1916年反倾销法》案（WT/DS136），美国不得不废除《1916年反倾销法》。

（三）在WTO的新一轮多边贸易谈判（特别是针对WTO反倾销规则改革的谈判）中，将反倾销调查中“非市场经济”问题纳入多边谈判的范围之内。

由于在GATT/WTO中不存在对待“非市场经济”的统一规则，这给众多的成员方留下发挥的余地。例如：如果将欧盟与美国反倾销法中对一些国家的“市场经济”地位认定的结果进行比较，你会发现其结果是大相径庭的。如克罗地亚、保加利亚、爱沙尼亚和立陶宛，依据美国反倾销法的认定结果是“非市场经济国家”，而依据欧盟反倾销法的认定结果是“市场经济国家”。这一认定结果使得WTO成员被分为两类国家，并在欧盟和美国反倾销调查中被区别对待，实施差别待遇，这显然违反了WTO的“非歧视原则”。由于WTO成员方各自制定自己的判断“市场经济”标准以及在反倾销中适用的替代国方法游离于WTO多边规则之外，其实施具有随意性，适用的结果又具有不可预知性。因此有必要在新一轮多边贸易谈判（特别是针对WTO反倾销规则改革的谈判）中将反倾销调查中的“非市场经济”问题纳入多边谈判范围之内，以便对WTO成员方在反倾销中的替代国制度的实施加以规范和约束。

参考书目：

1、赵世民：反倾销中的“替代国”与 “市场经济”标准，对外经贸实务，2004，（5）。

2、陈力：欧盟对华反倾销“非市场经济”问题探析，欧洲研究，2003，（3）。

3、胡敬新，马骥：透视欧美对华反倾销中的“非市场经济”问题，理论月刊，2002 ，（7）。

4、彭文革，徐文芳：倾销与反倾销法论，武汉大学出版社，1997。

5、万瑞嘉华经济研究部：直面反倾销，广东经济出版社，2001。