陈锡文：农民交税也要取之有道

男，1950年7月生于上海市。现任国务院发展研究中心副主任、研究员。

在目前财政体系下，农村基层的公共服务开支缺少必要的财政支撑，基层单位确实很为难。像农村教育等公共服务，不搞，农民不满，搞就加重农民的负担。只有建立起规范的公共财政制度，进行合理的财政转移支付，才是根本出路

上世纪整个90年代，中共中央、国务院凡是涉及到农村问题的会议或文件，几乎都离不开减轻农民负担问题。

到1997年，中共中央和国务院做出规定：乡、村两级所收的“三提五统”的总额不得超过1997年决算水平，这个规定三年不变，等于踩了个刹车。

农民实际负担高达1700亿

以往的农民负担主要分三块：第一块是国家法律规定的税收，主要包括农业税、农业特产税和牲畜屠宰税；第二块是国家政策规定的乡政府收取的“五统筹”，以及村级组织收取的“三提留”；第三块是国家法律和政策都不允许的，也就是各地擅自进行的乱摊派、乱集资、乱罚款之类。

1997年作的规定，对遏制农村“三乱”起到了作用。三年到了，2000年，中共中央和国务院再次规定，农民负担仍然不得超过1997年的水平，而且又是一个“三年不变”，一直到2002年。

从2000年开始，安徽搞税费改革试点，2001年江苏、浙江两省加入，到2002年扩大到20个省、市、自治区。税费改革中一个非常重要的变化就是：“三提五统”取消了，全并到农业税里去，也就是把原来政策规定收的部分，全纳入到法律允许的范围，农业税比例相应地提高到7%的水平。

过去是3%，提高了4个百分点——外界一般常讲到“300亿农业税”，指的就是这个3%，其总额实际上不到300亿。

从80年代末到2000年税费改革开始试点前，全国农业税的总额大概是220亿到250亿元，因为农业税是以实物为基础的，税率在2.5%到3%的范围内浮动，一般说来不足3%。

现在按7%收，总额应该接近700亿元，其中包括乡政府的“五统筹”，也就是农村教育、计生、民兵、优扶、乡村道路基建等方面开支需求，这些都是属于农村公共服务的范畴，本来应由国家财政来支付，但由于中国的乡政府在1984年才建立，乡财政不健全，才搞了个“五统筹”。

至于“三提留”（村级公积金、公益金、公共管理费提留），是村里收的，它不是一级政府收的，所以不能进入农业税的正税。“三提留”一直是作为农业税的附加部分，一般相当于正税的20%。税费改革后，这部分相当于在7%税率的基础上，再加征1.4个百分点。

也就是说，在全国税费改革全部到位后，国家按照全国农业生产总值的8.4%收取农业税，总额大约在800～900亿元左右。

而在税费改革试点前的1999年，整个农业税、农业特产税、屠宰税加上“三提五统”和一些地方的“教育集资”（主要用于农村学校危房改造；而教育统筹主要用于农村教育行政开支），总体收上来的大概有1200多亿元，法律和政策允许的农民负担总额事实上就是这么多。

而法律和政策不允许的，也就是各地乱收的，还有400亿到500亿，加起来，这些年农民的实际负担总额大约是1700亿。

在今年底税费改革全部到位后，估计农税入库量会在800到900亿，与原来的1200亿相比，至少可以减负近400亿。

因此，农民负担不是通常人们所谓“减免300亿”的问题，实际上2002年已经减掉将近400亿，但减掉这么多后，还剩下800到900亿，说明许多人实际上对农民负担和改革的情况不清楚。

财政缺口只能留在上面

农民减负主要是两个数字：全国人均减负30多块钱，减幅30%。从实际负担看，过去法律和政策允许的全国农民人均负担大约在100到120元，现在人均是78元。

农民减负，政府就减收，但农村各项公共行政开支还得要，所以中央在2002年对20个省市区税费改革相配套的转移支付共245亿。今年要全面改革，中央配套的财政转移支付预算总共是305亿。

温家宝总理在４月３日的全国电视电话会议上就指出：税费改革的目标最终是要彻底取消一切农民不应该承担的负担。

什么叫不应该承担的负担？对此社会上的争论很大。

一种观点是：所有的税费政府都不应该收，国家一年财政增收2000多个亿，免掉算什么呢？很显然，这种观点持有者并不了解农民负担的实际情况。

第二种观点是：“皇粮国税，天经地义”。这个话是从纸面上讲的，没有看到社会历史的发展变化。在农业社会，“皇粮国税”当然是天经地义，但现在早已是工业社会，农业所占的比例越来越低。

第三种观点认为：经营者怎么可以不交税呢？不管经营规模的大小，都应该交税。这是市场经济和现代税收制度的基本要求。

我个人是持第三种观点的。我认为，要真正实现农村税费改革的目标，必须做到三点：一、要建立规范的公共财政体制；二、要建立现代税收制度；三、要建立适应现代化需要的农村基层治理结构。

政府改革的目标之一是建立规范的公共财政体系。1994年财政体制改革之后，中央和省级政府之间的财权和事权划分得比较清楚。问题出在省以下，省、市、县、乡四级政府之间的财权、事权未划分清楚。上面叫下面干事，就得给这个钱，但很多时候钱被省、市两级截留了，职能依然留给地方，要干的事情还得干，钱却没有，因此地方上只能想方设法加重农民负担。

我们把这个称作“财政缺口下移”：上面该收的收，该花的花，下面缺多少钱我不管。这不符合现代财政制度的基本原则。财政缺口只能留在上面。

有人怪怨中央拿走的财政收入太多了。我们看一下数字：现在国家一年的财政收放总共1.8万亿，中央拿走的是1万亿，地方只有7000亿，但中央拿走的1万亿当中还有7000多亿是通过各种方式返还给地方的，中央财政自己真正开支掉的不到3000亿。所以关键还是地方上的财政体系没有理顺。

在目前的财政体系下，农村基层的公共服务开支缺少必要的财政支撑，基层单位确实很为难，像农村教育等公共服务，不搞，农民不满，搞就得加重农民的负担，农民又不满。所以，只有建立起规范的公共财政制度，进行合理的财政转移支付，才是根本出路。

农民交税也要取之有道

与此同时，还要把税费改革纳入建立农村现代税收制度这样一个大盘里考虑。

我曾听有人说：农民要交税，全世界只有中国和越南这么做。这是很不确切的。其实问题的核心不是该不该收税，而是收什么税和怎么收。

温总理在记者招待会上讲了一个重要的理念：要“取之有道”。这个“道”，指的就是规范科学的现代税收体制。参照现代市场经济国家的范例，我以为农村税种设置上应当考虑以下几方面：

一是财产税或资源税，自己的财产和使用国家资源（有的国家就叫资源税），都要向国家交税。搞工业，办厂子，税率会高些，而搞农业经营，产出较低，税率可以相应低，但交税是肯定的，因为你使用了国家土地资源。从市场经济公平竞争的角度来说，任何人都不能白占资源。

二是经营活动本身要交营业税，这和经营收入的高低、甚至赔本也好都没有关系。考虑我国农民相当部分的生产是自给性生产，而非商品性生产，这方面的税率可以相当低，甚至可以是象征性的，但从税制设立上，应当体现这一个方面。

三是增值税。所有的企业都要交增值税，但农业从来除外。严格地讲，农业生产是有增值部分的。按照增值税的内涵，只要有进项，有购进生产资料和原料，就理所当然要交增值税。对于一个生产布匹的企业来说，它购买的每一个针线都是要交增值税的，而农民在生产过程中购买化肥、农药等，道理是一样的。

营业税和增值税，即使亏损了也是要交的。

四是所得税。全世界都有，经营者只要有赢利就要交所得税。我们的农民没有。目前城镇居民可支配收入达到每月800多块钱就得交所得税；而农民纯收入每月平均才200来块钱，一年才2000多块钱。总体上离要缴纳所得税还为时过早。

加拿大温哥华有一个占地几万亩的非常漂亮的国家森林公园，土地是海军的，政府把它租过来，租金是多少呢？1块钱，纯粹象征性的。

从建立市场经济和现代税收制度的要求来说，以上4个税种都应当设立。至于税率怎么设，实际收多少，可以充分从实际出发，在一定阶段，有些税率也完全可以是象征性的。

这样做的好处是，在建立农村现代税收制度的同时，帮助农民树立起公民社会的基本观念：你只要从事经营活动，哪怕收入很低，都应该纳税。

（主持人/本刊记者胡奎）