中国现行审计制度的两点缺憾

杨肃昌

审计工作对政府还是对人大负责？审计结果是否对社会公开？

在这两点上，中国现行审计制度的设计值得探讨.

今年6月李金华审计长向全国人大常委会提交的审计工作报告在透明度和公开度上前所未有，掀起了一场“审计风暴”。但不能否认的是，我们在审计报告制度上存在固有的制度性问题。从现代法治国家的原则角度看，最能直接体现出审计制度的设立、运行宗旨的，应是审计工作直接对全国人民代表大会负责，审计结果对社会公开。而正是在这两点上，中国现行审计制度在最初的设计上就存在缺憾。

一方面宪法和审计法所规定的审计机关的政府隶属体制，造成现行审计制度中缺乏审计工作直接负责于人大的可操作性的法定规条。所有法律中，只在审计法第四条中简单地规定“国务院和县级以上各级地方政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。法律留给人大在审计监督上发挥作用的空间很小。就是人大主动要求审计机关报告工作或反映问题，审计机关往往也要先与政府通气并征求意见后才去报告。

为什么要强调审计负责于人大的重要性呢？关键是审计工作对于人大监督职能的发挥是极为重要的。此次全国人大常委会委员们在审议审计工作报告时就指出，对财政的监督离开了审计就无法落实。

另一方面审计结果的对外披露同样在宪法和审计法中缺乏制度规定，如何披露、披露什么、披露程度等问题决定于政府。审计法第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定”。

这一规定目前受到两方面的限制：其一，由于审计法对“公布”采用了“可以”的表述，公开的责任成为带有任意性的自由裁量。各地推行审计公开时，虽然都规定公开程序等，但是对公开结果，都采用了与审计法第三十六条一样的态度，这实际上导致国家审计监督仍然限于内部监督。

其二，审计公开受到我国保密制度的限制。审计机关如果沿用现行“国家秘密”认定方法的话，那么许多领域的公开就会成为“不可能的任务”。在这两方面限制下，受到牺牲的既是公众的知情权，也是审计机关的权威性与公信力。

例如，根据1996年审计署和国家保密局所公布的《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，对涉及高级政务人员的审计结果不能公开。由于不能公开，对与领导干部管理能力与操守相关的绩效审计也就难以展现给公众。

实际上，多年来政府一直在倡导政务公开（包括审计结果的对外披露），但由于缺乏制度的保障和机制的约束，政府在法规的制定和发布过程中，基本是实行内部“红头文件”的方式层层下发，透明度不高，社会公众的知晓率也很低。一位基层审计局局长告诉笔者说，“去年在搞机关民主行风评议时，一些人就指出你们审计机关都在干什么？每年查出的问题我们都不知道”。

我国现行审计制度是基于1982年宪法的。这部宪法尽管被誉为新中国成立以来最好的一部宪法，但也难以做到十全十美。特别是改革开放20多年来，中国的政治经济环境已发生巨大变化，现行审计制度存在缺憾也就难免。关键问题是，最初宪法在审计制度设计上的不足或缺陷需要给予修正和弥补。

一些探索性的突破已经开始。尽管宪法规定了审计工作的政府负责制，但审计监督已在一定层面上开始朝服务于人大预算监督的方向转变，甚至人大还直接参与了一些审计工作的安排。

比如，广东省人大为了深化财政预算监督，决定以深圳市为试点在全省范围逐渐开展绩效审计。2002年9月深圳市审计局借鉴香港审计署的一些经验，对深圳市卫生局所辖医疗机构使用财政资金采购医疗设备以及有关设备的使用管理情况进行了绩效审计。绩效审计工作报告于2003年2月提交深圳市人大常委会会议审议。

这件事之所以引起人们的关注，根本原因不在于审计机关审了什么或怎么审，而在于人大关注并在一定程度上参与了此次审计工作，由人大常委会专门审议绩效审计工作报告（按以往惯例，人大常委会通常只是在年中听取审计机关代表政府所作的本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告），这实际上是对现行审计体制的重大突破。