对邮政公司化改革的分析

叶向阳　盛军锋

随着我国市场化改革进程的推进，公司化改革不可避免地波及到公用事业。公用事业单位在制度环境发生变化后，面临着如何适应市场，迎接市场竞争的严峻挑战。邮政作为全程全网的公用企业，同样也面临着如何走向市场、适应市场的问题。在经济全球化和竞争态势改变的情况下，世界各国邮政都积极探索适合本国国情的、区别传统国有公共企业体制的有效运行模式。

一、邮政改革的背景

我国邮政的改革是在一系列背景下启动的。1998年邮电分营，对邮政带来的影响直接地促进了邮政改革。邮电分营使得邮政开始独立运营，邮政的成本利润结构发生变化，原来与电信形成的成本利润相互补偿和平衡的机制被打破，邮政网络不得不通过扩大自身效益来维持，原来掩盖的体制问题凸显出来；近年来，我国市场化程度提高、经济全球化以及加入WTO所带来的市场开放，都引起邮政潜在市场竞争程度提高，原来计划体制模式下缺乏市场适应力的邮政组织体制面临着外在的硬约束。

但是，邮政不同于一般的公用事业，邮政改革具有特殊性。从经济学角度来看，邮政是一个网络产业，具有自然垄断产业的性质。网络产业的自然垄断性质依据于网络产业的规模经济和范围经济。规模经济是指邮政网络在提供产品或服务时所依赖的网络系统具有规模经济性，即邮政的全程全网设施需要庞大的固定资本投资，固定成本在总成本中占有很大比重，邮政服务的需求量越多，每一单位需求分担的固定成本就越少，因而规模经济效益也越明显。范围经济是指邮政网络产业在垄断的情形下，能收到生产与分配的纵向统一利益和对相对多种用户提供服务的复合供给利益。

但邮政的自然垄断性质并不意味着邮政一定要由政府垄断经营，也并不是说，邮政网络性质决定的规模经济和范围经济就一定能现实地实现。这种“网络效益”的实现依赖于一系列条件。邮政网络具有内在的规模效应和范围经济效应，同时也存在着经营成本。20世纪60年代以来，许多研究表明，网络产业的垄断会产生内部无效率，从而抵消规模经济和范围经济收益的成本节省。我国邮政结构是典型的“正金字塔”型的官僚结构，经营体制沿袭计划经济体制下的政府直接管理，政企不分，机关化特征明显，运行效率低下，市场开拓能力不足，成本开支居高不下，X非效率现象严重。从而直接地导致亏损，超过了规模经济和范围经济的内在网络收益。因此，要实现“网络收益”，体制改革是最基本的前提。

邮政不但具有自然垄断产业和网络产业的性质，还具有为公众提供普遍服务的公共产业的性质，这决定了邮政改革要兼顾效益与公平，要考虑到公众福利的维护，而这一涉及“外在性”的任务只能由政府执行。因此，在新的制度中如何安排政府的职能，将是邮政改革区别于一般国有企业改革的重点。

二、现行体制存在的问题及改革方向

1、邮政现行体制存在的问题

（1）政企不分，产权实现路径模糊化。

虽然我国邮政已经开始企业化运做，但是在决定企业行为的体制上仍然沿袭着计划经济下的组织框架和运行机制，表现为政企不分、机构庞大。作为国有企业产权代表的政府职能和企业实际经营权划分不明确，政府行政主管部门既是“裁判员”，又是“运动员”。在现行体制中，所有者和经营者角色模糊，职能不能有效发挥，激励和监督机制实际缺失，造成效率低下、资源浪费。

（2）条块分割、地域分割的利益格局，在一定程度上有损于网络优势的发挥。

邮政政企不分导致企业依据行政地域布局，形成条块分割的利益格局，企业经营受制于行政区域划分有悖于规模经济和专业化经营的原则。更重要的是，邮政作为网络性产业，其网络的规模经济和范围经济优势的发挥在一定程度上依赖于网络的完整，以及区域间依据市场需求进行灵活的耦合与兼容，而依据行政区域划分的机关化管理，在某种程度上妨碍了邮政“网络效应”发挥和市场应变性。以行政区域划分为基础的众多的分割利益集团，导致网络运行中的交易成本较高，专业性、商业性改革的滞后，使得邮政全网成本过高。

2、改革的方向

（1）世界邮政改革的趋势：公司化改造。

从世界范围看，邮政体制大致有三种。一是政府行政体制，这是大多数发展中国家采用的制度，邮政的所有职责由政府规定，邮政纯粹就是政府的一个部门，没有独立的经济和法律地位，邮政开支按照预算由政府财政供给；二是国有的公共企业，我国传统邮政就属于这一种。在这一模式中，法律规定邮政是国有的公共企业，邮政具有经济独立性，可以依据市场竞争有效利用资源，根据市场需求调节经营。但是由于政企不分，经营自主权常常为政府干预所奴役，因此，经营自主权和市场适应能力受到限制；三是股份有限公司。按照国家法律，邮政成为一个大的股份公司或集团公司，解散原有政府部门或公用企业，邮政的国家财产转移到一个按公司法经营的法人实体，公司可以是政府独资也可以由政府控股其他主体参股。政府通过控股以及法规对公司的经营行使所有者权益和其他保证公众利益的权力。

从世界邮政发展趋势来看，公司化改造，建立以完善的公司治理结构为基础的股份公司是各国普遍努力的方向。西方许多发达国家如瑞典、新西兰、澳大利亚、加拿大、瑞士、法国等都已实行了较为彻底的公司化改革。

(2)我国邮政改革的方向是建立现代企业制度，进行公司化改造。

结合邮政的公用企业性质和其他行业国有企业改革的经验，我国邮政改革的方向应是建立邮政现代企业制度，实行公司化改造，建立“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的邮政集团公司。在这一改革过程中，邮政国有资产产权的界定是基础，是政企分开的前提，是政府职能和企业经营职能进行明确划分的条件。“制度重于一切”（吴敬链，1993），依据邮政经营特点构建适当的组织架构和企业体制是改革成功的根本保证。

建立现代企业制度，对邮政进行公司化改造，就是要通过产权界定，将现存体制中邮政局行使的政府职能和经营企业的职能分开，将所有权和经营权分离，形成两者在法律基础上的委托代理关系和完善的公司治理结构。其中，国家只行使法律规定范围内的国家在邮政中的股权，享受出资人或所有人权益，不直接干预邮政企业的实际经营，邮政企业成为独立经营、自负盈亏的法人主体。国家对邮政的所有权通过适当的机构代表，做到出资人代表到位，防止因所有权代表“虚位”而造成对经营监督的乏力，形成“内部人”控制的结果。这样，缠绕邮政政企不分、政府干预经营、政府对企业经营承担无限责任的问题才能解决。

由于邮政企业的公共事业性质，因此，在改革中，还应界定清楚政府应该行使的社会职能，政府不但行使股权，而且要通过适当的规定、法规保证邮政企业普遍服务等一些社会服务责任的完成，防止邮政“市场化”过度，造成对社会公众目标利益的放弃或损害。这是邮政市场化、企业化改革的特殊之处。

三、对我国邮政公司化改革的若干建议

1、我国邮政集团公司的模式选择

我国邮政公司化改造中，邮政企业和政府在界定产权基础上，划分各自权限，邮政企业成为独立经营的集团公司。由于现存邮政资产是国有资产，因此，公司化改革后，资产所有权仍是国家。问题是公司化改造后国家通过什么样的方式实现对独立经营的邮政资产行使所有权，是像瑞士那样全部拥有邮政公司的股权，还是部分拥有，通过控股实现对所有权的掌握。如果选择后者，意味着在国家控股的前提下，吸收其他资本参股，形成股权多元化的邮政股份有限公司。也即纯粹的国有独资股份公司和国家控股的股份公司成为邮政公司化改造的模式选择。

邮政企业作为社会公益型企业，长期以来是“官办”，民间资本一时难以取代国有资产的主体地位，另外，邮政企业的普遍服务和承担的政策性义务，以及邮政作用发挥依靠网络的完整性等特点，都需要国家在一定范围内对邮政实行控制。因此，在公司化改造中，邮政国有资产不可能象其他竞争性领域中的国有资产一样大幅度地退出。国有资产在邮政中仍将占主导地位。组建国有独资或国有控股的公司集团是邮政的必然选择。

2、邮政集团公司中的权责划分

改组后的邮政集团公司可以采取国有独资或国有控股两种形式，二者各有优劣。国有独资公司能直接地保证国有产权和邮政社会责任的实现，国家授权邮政集团公司经营国有资产，能更好地传达国家宏观战略政策，但是，由于产权集中，不能形成股权多元化的所有权制衡机制，对经营权的治理效率低，易造成“内部人控制”，资金来源单一；在控股公司中，设立邮政控股总公司和下属由总公司控股的分公司，总公司中设立董事会来代表行使国有资产所有权。控股总公司和分公司组成的邮政企业拥有完善的公司治理，国有股和其他性质的股份共同参与邮政各分公司的治理。其他资本参与邮政股份扩大了资金来源渠道，也加强了公司治理。

综合以上邮政公司可能的模式特点，吸收其他国有企业改革的经验，我们认为，邮政公司化改造应选择国有控股公司中的纯粹产业控股公司。成立国家邮政集团控股公司，对现有邮政资产价值评估、产权界定，并转入邮政集团控股公司，由其经营并负责国有资产的保值增值。国家邮政控股公司下属一系列专业性经营的子公司，这些子公司是对现有业务进行专业化重新构建形成的，专业性公司构建可依据业务种类的专业性，也可依据邮政市场经营中的地域性特点。将邮政的政府职能（所有权和根据法律规定监督审核邮政社会义务等职能）剥离出来，由新的邮政控股集团总公司行使，而具体的企业经营由各子公司完成。邮政控股公司建立董事会、监事会等规范的公司治理结构，董事会通过股权掌握对各个子公司宏观上的控制。董事会和监事会依据公司法和其他邮政法律规定实现对子公司的经营监督。国有资产通过取得控股股份收益实现的投资的利润；各个子公司具有独立核算、自主经营的权力，公司经营者取得剩余收益，从而形成经营激励。

邮政国有控股公司不直接参与邮政的具体经营，主要是接受国家委托、代表国家执行所有权职能，以及对邮政经营的宏观管理和决策。而政府只对极其重大事项进行直接干预和审核，其他日常管理委托给邮政控股公司，由董事会负责。我国未来的邮政控股集团公司的职能可以表现在以下方面：

①产权经营。产权经营是邮政控股公司的基本职能。邮政国有资产经价值评估和产权界定，交由邮政控股公司经营，控股公司代表国家通过对下属众多子公司经营进行监督，代表国家发挥所有权的职能，实现国有资产的保值增值。

②战略管理。一是保证邮政网络的完整统一，协调行业各子公司经营活动；二是对关系全行业运行的基础设施、设备等进行投资，提高邮政集团的竞争力。三是制定邮政业务发展规划和其他标准。

③对邮政各子公司业务范围、资费等进行监管，保证邮政普遍服务的履行，防止因各邮政公司追求片面利润而损害公众利益。

④负责和政府有关部门经济协调以实现对邮政普遍服务和其他政策性义务服务的成本补偿，并在各子公司间分配这部分补偿。

3、邮政企业公司化改造的组织制度框架

邮政公司化改造后，形成国家邮政控股公司和其他负责具体经营的子公司。在新的构架中，邮政业务应被分为基本业务和增值业务，基本业务的规范、价格资费等由国家邮政控股公司统一制定。对不属于基本业务的增值业务，应放开由各子公司根据市场原则自行经营。基本业务可以由邮政控股公司全资经营，以保证预期效果更好地实现。

国家邮政控股（集团）公司和子公司是母子公司的关系，通过资本纽带实现联系；各专业性公司之间按照市场经济原则实现联系。有些子公司可以在国家控股的前提下，形成多种资本参股的股份公司，在条件成熟时，可以单独上市，也可以联合其他公司上市。

(作者系暨南大学管理学院博士生)