发展与规范并举努力实现民办教育的新突破

蒋作斌

1999年，中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定提出：要进一步解放思想，转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校与民办学校共同发展的格局。湖南省在全面规划十五教育时，也坚持了两条十分重要的指导思想，一是教育改革关键在体制改革上，尤其是办学体制改革必须向多种所有制格局方向发展取得突破;二是发展教育必须把民办教育作为一个重要的增长点，纳入总体发展的目标之中。按照这个指导思想，今后5年内，湖南省民办教育要努力实现突破性进展和跨越式的发展。因此，发展民办教育已经成为我们亟待研究和解决的重大课题。

一、民办教育发展与规范的任务仍然十分艰巨。

改革开放以来，特别是近几年来，民办教育事业获得了长足的发展，已经成为教育体系的重要组成部分，为整个教育事业的发展做出了重要贡献。以湖南省为例，目前全省有各级各类民办教育机构2300多个，在校学生37万多人，拥有专职教师和教育行政管理人员2.5万余人，民办教育毕业或结业的学生达230多万人。民办教育在发展的过程中，已经初步形成了从幼儿园到高等学校，覆盖普通教育和职业教育、学历教育和非学历教育的完整体系，打破了国家包揽教育的旧格局，促进了办学体制改革的逐步深化。此外，民办学校探索出了全新的学校运行机制，涌现出了一批具有时代特征的办学典型，在社会上贏得了良好声誉。

但是，实事求是地讲，民办教育目前确实还存在一些不容忽视的问题，要形成民办学校与公办学校共同发展的格局，无论是在事业发展上，还是在行为规范上，都面临着十分艰巨的任务。

一是办学规模偏小。从整体上看，民办教育还只是一个弱小的群体。湖南现有民办学校数量和在校学生人数分别只占全省各类学校总数和在校生总数的2.66%和3%。同时，现有民办学校校均规模偏小，尚不到150人，有的学校甚至不到100人。

二是发展很不平衡。从发展区域来看，我省民办学校主要集中在长沙、岳阳、常德等市，其他市州规模较小。从高等和中等教育学科专业来看，民办学校专业单一，大多是文史、财经类专业，理工类专业相当少。从办学条件来看，全省共有60所民办学校投入上千万元资金办学，其中过亿元的有8所;但由于办学时间、办学资金等原因，尚有80%的民办学校靠租赁民房和企业、学校旧房办学，有的连租赁的校舍也很不稳定，教学硬件设施基本达到国家规定标准的学校仅占55%，特别是医学、卫生类和某些理工类民办学校，办学条件更是难以保证教学需要。

三是整体质量不高。目前，在我省2000多所民办教育机构中，真正质量高、有特色的品牌学校相当少。有很大一部分学校还没有真正做到似质量求生存，以特色求發展，还要把大部分精力放在抓生源、抓就业、抓资金上，教学工作在学校的中心地位远远没有落实。

四是办学行为不规范。突出表现在五乱，即乱办学、乱招生、乱收费、乱打广告、乱发文凭等不规范行为屡禁不止。

五是管理行为不到位。主要表现在各级教育行政部门管理的越位和缺位。一方面，有些地方教育行政部门还没有立足于宏观管理，仍然用计划经济条件下管理公办学校的方式和手段来处理有关民办学校的事情，过多干涉民办学校的自主办学和自我发展;另一方面，有些地方教育行政部门执法意识淡薄，对民办学校疏于管理，个别地方甚至出现只批不管的现象，给个别不法办学者以可乘之机，严重影响了民办教育的声誉。另外，在有些地方，民办学校应该享有的各种优惠政策不能得到落实，个别地方甚至将民办学校作为难得的财源，巧立名目，向民办学校拿卡索要，致使学校不堪重负。

要解决当前民办教育面临的问题，推动民办教育快速健康发展，还需要解决一个认识问题，需要我们进一步解放思想，转变观念。

二、民办教育必须坚持发展与规范并举的指导思想。

民办教育必须加快发展，没有发展就没有出路。但是，加快发展并不等于盲目发展，应当坚持发展与规范并举，在发展中规范，以规范促发展。具体来说，就是要以积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理为指针，以加快发展为主题，以规范办学行为为重点，以发展非义务教育为主要目标，在努力构建公办学校与民办学校共同发展的格局中取得突破性进展。

按照以上指导思想，当前和今后一段时期，民办教育必须牢牢把握如下几个基本原则。

第一，社会公益性原则。民办教育作为国家教育事业的重要组成部分，其根本职能是执行国家的教育法律法规，贯彻国家教育方针，按照国家的教育标准组织实施教育、教学活动，培养德、智、体、美等诸方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人，提高全民族的素质。任何组织和个人都不得把民办教育机构作为赚钱牟利的工具。当然，不得以营利为目的，并非不允许民办教育机构为筹措教育经费而依法从事校办产业、开展社会服务、收取学杂费等活动。划分是否以营利为目的的标准，不在于民办教育机构是否有收入，而在于是否将办学和其他经营性活动获得的收入用于民办学校自身的建设和发展。贯彻社会力量办学不得以营利为目的的社会公益性原则，不但是举办者的法律责任，也是国家有关部门必须明确并且予以保证的。这就是说，社会力量不得以营利为目的举办教育机构，教育机构不得以营利为目的开展教育活动。同时政府有关部门也不能把社会力量办学看做营利性经营活动，要求其交纳营利性活动应该交纳的税费。

第二，依法自主发展的原则。民办教育是打破计划经济条件下国家包办教育的旧体制之后而产生的，是一种开放的、自主的教育发展形态。它发展的动力来源于社会对教育的需求，其发展的过程受到教育市场的调控和教育法律法规的约束。从这个意义上讲，民办教育实质上是市场与法制环境当中的教育，因此，民办学校既要坚持自主办学，又要坚持依法依规办学。

第三，共同发展的原则。讲共同发展至少有两层涵义，一是指发展教育需要社会力量与政府共同承担责任，形成以政府办学为主体、社会各界共同参与办学的格局;二是指发展教育需要公办学校和民办学校共同成长、共同进步。从更深层的意义上来理解，就是两类不同所有制形式的教育，应当平等发展和互补发展。所谓平等发展，首先是两者应当享有平等的地位和政策环境。我们不能简单地认为民办教育是公办教育的补充和拾遗，更不能歧视和压制民办教育。作为两个平等主体，民办学校的教师在业务培训、职称评定、表彰奖励、社会活动等方面应依法享有与公办学校教师同等的权利：民办学校的学生，在升学、就业及参加先进评选等方面应享有与公办学校学生同等权利;国家对公办学校的优惠政策也应适用于同级同类民办学校。其次，在发展的数量上，民办学校数和学生数在整个国民教育中应占有适当的比例。同时，两者在发展的质量上应该有同等的要求，民办学校在办学水平和培养人才的质量上不能搞降格以求，应该与公办学校一样，以质量求生存，以提高国民素质为根本宗旨，以培养合格的、高质量的各类人才为目标。所谓互补发展，就是两者在发展过程中要优势互补。公办教育由于政府投入、办学历史较长，积累和沉淀了丰厚的有形资产和无形资产，在校舍建设、师资队伍、教育科研、校风学风等方面具有优势和实力：而民办教育由于在办学主体经费筹措、管理体制和机制等方面拥有更多的自主权、灵活性，更具活力。两者只有取长补短，才可能共同发展。

第四，重点发展的原则。发展民办教育事业不能均衡用力，而是要从实际出发，突出重点，明确主攻目标。当前，在义务教育阶段，社会力量办学是一种补充，在国家为义务教育阶段适龄儿童提供足够学位的前提下，县城以上城镇可以举办少量有特色的民办初中、小学，为人民群众提供选择优质教育的机会。民办教育重点发展的领域在非义务教育这一块。比如，政府只办骨干幼儿园，积极鼓励和支持社会力量举办学前班、幼儿园、托儿所等各种形式的学前教育：高中阶段教育以发展公办学校为主，民办高中阶段教育主要是发展中等职业教育。目前全国至少有50%的初中毕业生不能继续升学，高中阶段教育还有很大的发展空间，民办教育在这方面大有作为。同时要支持民办高等教育，特别是民办高等职业教育的发展。从1999年开始，高等学校连续扩招，办学规模迅速扩大，绝大多数高校已经达到办学的饱和状态，要想进一步扩大办学规模，困难和矛盾相当突出。如果继续在盘活存量资源上做文章已不太可能，必须要新增教育资源，扩充高等教育资源的总量。因此，要寄希望于民办高等教育的发展，以加快高等教育大众化的进程。

第五，因地因校制宜的发展原则。发展民办教育既要解放思想，又要实事求是。由于不同地区社会、经济、文化发展程度存在差异，因此，我们讲民办学校与公办学校共同发展时，不能搞一刀切。各地应从实际出发，在学校类别、层次、专业和布局上统筹规划，防止出現重复建设和无序竞争现象。各类民办学校也要从自身客观实际出发，不要贪大求全。在申请办学时，举办者要做好调查研究，准确定位;要量力而行，根据办学经费来源、管理人员和师资队伍的状况，以及现有教学、生活设施，确定办学层次和规模：要循序渐进，依靠办学质量和资本积累，积极稳妥地推进民办学校的建设和发展。

第六，多样化发展的原则。民办教育要充分发挥办学自主性强、机制灵活的优势，积极探索办学主体多元化、办学形式多样化，形成多种多样的民办教育发展模式。首先要打破学校所有制结构单一化的格局，鼓励多种所有制形式并存：其次要改变资源组合方式单一的格局，通过多种途径优化教育资源的配置，提高资源使用效益;同时还要破除学校管理模式单一的格局，鼓励和支持民办学校在管理方式、管理手段和管理内容上不断创新。总之，民办教育的发展，应当要有新的发展理念、新的发展方式和新的发展途径，特别是在现阶段民办教育发展还不够成熟的状况下，要鼓励探索，允许试验，积极尝试民办教育多样化发展的路子。

三、进一步加大推进民办教育发展的政策力度。

当前我们必须着力抓好以下几个方面的工作。一是要加大办学体制改革的力度，积极鼓励社会力量以各种形式参与办学。当前，随着经济全球化的到来，特别是我国加入WTO后，社会经济结构、分配结构、消费结构将不断调适并呈现多元化趋势。与之相适应，教育领域也将面临深刻的变革，并朝着办学主体多元化、办学形式多样化的方向迈进。为此，民办教育事业正面临着从未有过的发展机遇，我们必须把握机遇，进一步解放思想，转变观念，彻底从国家包办教育的旧模式中走出来，积极鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人以各种形式参与办学。一条总的原则是，凡符合国家有关法律法规的办学形式均可以大胆试验，允许独资办学、合资办学、合作办学、联合办学等多种资源组合方式并存，积极引导民办公助、公办民助、国有民办、股份合作等多种办学模式有序发展。

二是要加大政策扶持的力度，为民办教育发展创造条件和提供保障。近年来，为大力扶持民办教育，国家先后出台了一系列保障措施。如中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定指出：因地制宜地制定优惠政策（如土地优惠使用、免征配套费等），支持社会力量办学。国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中进一步明确指出：对民办学校在招生、教师职务评聘、教研活动、表彰奖励等方面与公办学校一视同仁。湖南省近年来在有关文件中对鼓励、支持社会力量办学也作出了一系列政策性规定，比如，民办学校在征地减免学校建设配套费、开展勤工俭学和开办校办产业等方面享受与公办学校同等的优惠政策;允许以股份制和股份合作制等形式办学，所需建设用地按国家办学用地办理，允许非国有投资主体参与现有各级各类学校的发展，等等。各级教育行政部门要主动协调劳动、人事、税务、国土等有关职能部门，争取现有扶持政策得以全面落实，为民办学校发展创造有利的环境。同时，要及时了解各地民办学校在发展中面临的实际困难和问题，采取有力措施，加以妥善解决。

三是要加大统筹管理的力度，促进民办教育健康有序发展。要贯彻分级管理、分级负责的基本原则，省级教育行政部门只直接管理高等学历教育机构，其他民办教育机构均由市州、县市、区）分级管理。各级教育行政部门要将民办教育的发展纳入本地区教育事业的整体规划之中，把民办学校的管理纳入本地区教育教学统一管理当中。在实际工作中，对民办教育和公办教育要统一部署、统一要求、统一检查和考核评估。要加大民办学校布局调整力度，努力提高办学效益。对于同类学校设置较多和同类专业相互重复的地方，对于规模在200人以下和办学条件太差的学校，应下决心进行调整，可采取合并、转让、收买等办法，让办学者与接受单位在自愿、互利互惠的原则下，实行双向选择。这样既有利于优化资源配置、减少重复性建设、带动相关产业、增强抗风险能力、又为那些目前办学条件简陋、规模不大、自我发展能力很弱的薄弱学校提供新的出路和新的发展机遇。要依法行政，着力规范办学行为。当前迫切需要解决的是民办学校五乱的问题。其次，要切实做好审批和年检评估工作，对不具备办学资格和条件的学校坚决不予批准;对违法、违章、违规办学和达不到基本要求的办学机构必须旗帜鲜明地进行清理整顿：对高等教育学历文凭考试试点学校和民办示范学校中不符合资格的，要坚决停止试点。另外，认真做好民办学校校长的培训与持证上岗工作，做好各民办学校财务监管工作，也是各级教育行政部门必须担负的管理职责。为提高统筹管理水平，各级教育行政部门还要强化宏观管理意识，逐步发挥行业自律性管理和社会中介服务管理的作用。

四是要加大推进素质教育的力度，引导各民办学校努力提高教育质量、增强办学特色。民办教育相对于政府办学来说，只是举办者、经费来源不同，其办学实质、培养人的目标、办学方向、贯彻教育方针等方面都是相同的。因此无论是举办者还是管理者，都要把教育质量当作生命线来抓，都要以提高国民素质为根本宗旨，全面推进以德育为首、以创新精神和实践能力为重点的素质教育，努力造就德、智、体、美全面发展的社会主义事业建设者和接班人。